沣西新城城乡统筹理论模式探析

李凯 刘军 蔡文丽

两千多年前的亚里士多德有句名言，“人们为了生活来到城邦，为了更好的生活留在城邦”。随着科技进步，人们对城市范畴的认识也有所扩大，对生态、环境等要素的需求使得城乡一体化发展受到越来越多的重视。因此，将人的发展放在城市建设首位，是一座城市建设和发展的根本。

基于这一理念，陕西省西安市西咸新区创新城市发展方式，探索建设现代田园城市。作为西咸新区五大组团之一的沣西新城，在建设现代田园城市框架下的城乡统筹中，始终将人的发展放在第一位，其发展模式，对陕西省及其他省市的城乡一体化发展提供理论支撑和现实借鉴。

一、城乡统筹发展的理论模式

（一）国外发展理论

1.城乡一体发展理论。

其中代表性的观点有：空想社会主义的代表圣西门、傅里叶和欧文，把城乡一体化作为未来理想社会的一种追求，认为未来和谐社会是没有城乡差别和城乡对立的，城市不是农村的主宰，乡村也不是城市的附庸，二者是平等的。霍华德的“田园城市”理论，进一步为城乡一体化提供了现实的参考与指导，他呼吁用城乡一体来代替旧的城乡对立的发展格局，建设一种包含有城市和农村共同特征的理想地方，即“田园城市”。加拿大学者麦基则认为，第三世界国家应该走不同于西方国家的城市化道路，并设计出了著名的城乡一体化区域模式——Desakotasi模型，即模糊城市与乡村的界限，逐步实现一体化发展。岸根卓郎的“城乡融合设计”模式，试图通过超越城市、农村界限的“人类经营空间”的建立，产生一个与自然交融的社会，即城乡空间融合的社会，通过发展“农工一体复合社会系统”、“自然-空间-人类”系统，组成三维的立体规划实现城乡融合。杜能提出了著名的“孤立国”理论，假定有一个孤立国中有一都市，都市与乡村互相供给所需的农产品和加工品。在此假设下，他将都市外围按距离远近划成多个环带（后被称为“杜能环”），得出结论：农产品种类围绕市场呈环带状分布，为以后提出区位论中的两个重要规律——距离衰减法则和空间相互作用原理，提供了准备。由于杜能的理论最初是针对农业的，因而这一理论被称为农业区位论，树立了城乡联系研究的一个典范。

2.工业-城市导向模式理论。

其中代表性的观点有：刘易斯在他的“二元经济”模型中提出，二元经济发展的核心是传统部门的剩余劳动力向现代部门（工业部门）转移，因此他极力主张建立城市中心，形成更大的区域统一体，重建城乡之间的平衡，使全部居民都享受真正的城市生活的益处。费景汉-拉尼斯模型进一步揭示了二元经济发展中劳动力配置的全过程，认为工业和农业两个部门平衡增长对避免经济增长趋于停滞非常重要，并证明了伴随劳动力从农业部门向工业部门的转移，不仅可以获得经济发展，而且可以完全实现商品化。乔根森模型对刘-费-拉尼斯模型的农村剩余劳动力转移的假设提出置疑，探讨工业部门的增长如何依赖于农业部门的发展。乔根森认为，为了使经济持续发展和避免陷入低水平均衡陷阱，工业部门积累资本是必要的，但其前提是有农业的剩余。工业部门的技术进步越快，其储蓄率就越高，劳动力增长越快，经济也就增长越快，最终完成二元经济结构的转化。哈里斯-托达罗指出，发展农村经济，提高农民收入是解决城市失业和“城市病”及“农村病”的根本途径。缪尔达尔提出了城乡协调发展的经典理论——“地理上的二元经济”结构理论，解释其形成的原因和作用机制。他认为由于经济的发展所带来的商品、资本、人员、技术等要素的自由流动，会使先进的地区更先进，落后的地区更落后，使城乡差异在逐步增大中出现“马太效应”，最终形成“中心-外围”结构。

3.城镇带动城乡发展理论。

其中代表性的观点有：弗里德曼和道格拉斯提出了农业城镇发展模式，强调通过合理的城乡联系在全国范围内建立经济与社会均衡发展的新格局。他们提出，在农村区一级管理层次（5-15万人口）集中地发展农业城镇，一方面可以分散过度集中于大城市的规划与权力机构，另一方面为农村居民提供一个有利于自身发展的场所。朗迪勒里认为，发展中国家要获得社会和区域的全面发展，他们的投资在地理上应该分散，要求有一个完整、分散的城镇体系，以给整个国家或地区的人们提供进入市场、获得各种服务的机会。

（二）国内发展理论

我国的城乡一体化理论主要有四类观点，集中在我国城乡一体化内涵、意义的界定和实现路径方面。

1.城市中心论。

强调“城市-工业”对农村和农业的辐射带动作用，主张跳出“就农业论农业，就农村论农村”的传统思维局限，将新农村建设与城镇化相结合，通过城镇化促进城乡经济相融，推进城乡统筹发展。黄伟雄认为，珠江三角洲应采取环形珠链状格局，形成珠三角城乡一体化的城镇骨架和经济发展轴链，进而带动其周边地区的发展。

2.农村本位论。

认为统筹城乡发展不只是靠工业化解决农业问题，不只是靠市民化解决农民问题，不只是靠城镇化来解决农村问题，不能把农业和农村仅仅当作工业化和城市化的一个工具，而应该把农业和农村当作和工业化、城市化既独立又密切联系的目标，从政策层面上转变过去我国实行的重工轻农的工业化发展战略，通过政策倾斜于农村发展的视角转变目前农业为弱质产业、农民为弱势群体的格局，从调整农村内部结构入手，提高农业生产能力，大力发展农村经济，通过农业和农村本身的发展来缩小城乡差距。

3.城乡联系论。

主张通过人流、物流、软件流和资金流的有效流通，促进城乡二元结构的转变。费孝通认为，农村小城镇的出现可以使大城市与广大农村之间布下一颗颗的“棋子”，把城市和农村有机的衔接起来。

4.城乡统筹论。

主张在保留城乡各自特点的基础上，创造平等统一的新型城乡关系，实现城乡相互融合、双向演进的协调发展。姚士谋等认为，长江三角洲地区应借鉴德国经济发达地区莱茵河-鲁尔区的成功经验，突破行政区划分割，全面考虑长江三角洲各地区、各城镇的整体利益，构建区域可持续发展的城乡一体化模式。

5.城乡差别化协调发展论。

主张按照城乡各自的发展规律，走城乡差别化协调发展道路。仇保兴认为，城乡之间存在生产、消费、公共品供给、空间关系的差异，城乡协调发展应承认和利用这些差异的存在，遵循生态文明观建设村镇。

（三）国内外发展理论评述

伴随着城镇化的深入推进，传统的“城乡二元结构”已经不能适应新的发展要求，用城乡一体的新社会结构形态来取代城乡分离、城乡对立是经济社会发展的必然趋势，也是我国经济改革和发展的战略核心。纵观世界各国，不论是发达国家还是发展中国家，在进行工业化和城镇化进程中都经历了城乡发展的不平衡，如何发展“三农”成为大多数国家在统筹城乡发展过程中遇到的难题。因此，为指导城乡一体化建设，促进农村与城市和谐发展，国内外学者和专家都对城乡统筹理论进行了积极的探索。从国内外研究理论成果看，国内外研究视角、范围存在很大差异。国外研究理论致力于一国或者更大区域的城乡发展，角度虽然不同，但研究思路基本是介于美好蓝图下措施、方法的差异。国内研究更趋于实践，在现有政策体系架构难以有所突破的前提下构建出的依赖于不同前置条件的经验分析。由于国内复杂的区域经济环境，上述研究成果并非放之四海而皆准，具有明显的区域性特点。因此，结合沣西新城实际，分析限定区域规模条件下，对限定区域城乡统筹进行研究就很有必要。

二、沣西新城理论模式选择

（一）沣西新城概况

西咸新区是陕西省“十二五“规划的重点建设新区，是加快推进西咸一体化、建设西安国际化大都市的重大战略，同时也是陕西省城乡一体化发展的先行区。沣西新城作为西咸新区的五大组团之一，紧邻咸阳市主城区，靠近西安市主城区，与西安主城区直线距离仅为19.23公里，总面积143平方公里，规划建设用地64平方公里，农业用地约80平方公里。西咸新区按照“核心版块支撑、快捷交通连接、优美小镇点缀、都市农业衬托”的现代田园新城为发展目标，综合新城建设与农业发展统筹布局，积极创新城市发展方式，实现城乡统筹发展和城乡协调发展的目标。其主要思想是，以田园城市的理念建设西咸新区，将新区建设成为现代农业和城市建设高度融合的新城市。

（二）研究范围界定

根据沣西新城现状，本文将研究范围界定如下：一是沣西新城无论城乡统筹还是发展都市农业，有限的资源、政策、规划等均限定于在143平方公里内;二是农业发展绝不限于都市农业区，不能就农业论农业，要将农业与城市发展、城乡统筹等更为复杂的问题协同考虑，这些问题相互关联、相互制约。

（三）目标定位

西咸新区自成立以来，将建设现代田园城市作为城市发展目标，构建出“核心板块支撑，快捷交通连接，优美小镇点缀，都市农业衬托”的城市空间蓝图。在实践过程中发现，沣西新城实现田园城市的规划目标要依托城乡协调发展来实现，包括城乡经济、社会、文化、生态等和谐发展。岸根卓郎的研究印证了上述观点。因此，沣西新城将城乡融合、自然生态优美、经济社会和谐作为现代田园城市的发展目标。

（四）限定区域条件下的战略分析

1.分析假定。

限定区域条件下，有以下分析假定：

（1）区域范围设置为143平方公里范围内，全域城市化;

（2）区域内可利用城市核心区建设用地为初始值X0、农业发展用地为初始值Y0、农村集体建设用地为初始值Z0、现有农村劳动力为初始值A0、城市户籍人口为初始值B0、农业土地单位面积产值为初始值C0;城市最大人口承载力为D;

（3）沣西新城具有内部市场和外部市场;

（4）沣西新城具有政策制定和外部资源获取能力，且能力有限;

（5）发展目标不变、政策具有延续性。

2.发展的界定。

将田园城市建设成功作为终极发展目标。设立以下发展指标：

1）X0+Y0+ Z0=143，且143-（Xi+Zi）Y0 ，i>0;

2） =0，=D;

3），且Ci>C0，i

i代表相应年限。

Ci>C0是都市农业发展的充分条件;其他增量指标和固定社会发展指标这里不再列出。实际上，上述发展指标只是理想状态下的发展愿景，实际操作中可根据实际情况适当调整相应指标。

3.限定区域的一般特性。

可以用“气球”模型分析城乡差异，见图2：

所谓“气球”模型是指在有限资源条件下，为保持整体的匀称，有必要对资源集中区施加一定压力以迫使资源向我们所希望的区域流动的意向模型。城市核心区就好比资源集中区，都市农业区好比资源匮乏区。

自然条件下，城市核心区与都市农业区在初始期差距是天然存在的。城市核心区椭圆轮廓较大（见图2），代表资本丰厚、劳动力素质高，土地产出高，管理和技术水平高;相比都市农业区上述因素均较低。在西咸新区成立之前，都市农业区域城市核心区没有形成，各区域均处于在外界发展条件影响下的自然发展状态，区域发展较均衡。西咸新区成立后，根据规划，沣西新城核心区发展要素资源集聚规模不断扩大，都市农业区差距形成。根据西咸新区建设理念，建设现代田园城市的目标必须将城乡统筹和城乡一体化作为城市发展的重要环节，需要人为实施政策压力，以保障都市农业区发展，摆脱城市扩散效用依赖。为此，利用“气球”模型分析促进要素流动的措施：

（1）图中①箭头代表政策或机制压力。是通过政策和机制创新（土地流转政策、支农政策、城乡统筹措施等），促使更多城市资源向都市农业区流动，包括资金、观念、生活方式、市场、管理技术、科技、人力资本等，是全方位的要素流动，主要代表是资金向都市农业区的单向流动。然而，政策或机制创新对于地方政府具有很难的突破性，主要表现在政府机构的视角狭隘性。如过分强调资金流动，忽略资金流动可能带来的农村利益格局变化以及矛盾等负外部性，会陷入公共选择困境。因此，政策和机制创新虽是实现城乡一体化发展的重要手段，但必须系统、整体、协同推进城乡发展政策的实施。

（2）图中②箭头代表城乡联系、沟通的管道。计划经济时期，城乡分治政策导致城乡之间基本是隔绝的，要素流动渠道极其狭窄。今天，将城乡一体化发展作为重要发展目标，城乡关系逐渐融洽。但是城乡联系的渠道尚没有完全打开，主要表现在土地要素资源的不可流动性。因此，沣西新城政策和机制创新应重点集中在如何扩大城乡联系的渠道上。主要目标是要素市场一体化、产品市场一体化，最终实现城乡政治、经济、社会一体化。

（3）图中③箭头代表都市农业区容纳城市核心区要素资源的承载空间。在政策和机制逐步完善、渠道逐步扩大的情况下，如果都市农业区没有足够的承载能力也是无效率的。表现在外来资本如何参与都市农业区建设，参与者角色如何定位，利益分配和纠纷解决机制等等。可以概括为三个政策框架体系：土地、人口、资金技术扶持。其中土地政策主要包括农用地所有权政策、农业用地流转政策、集体建设用地流转、集体建设用地入市政策;人口政策主要包括户籍政策、城乡就业政策、农民工政策等;资金技术扶持主要包括财政转移政策、投资促进政策、技术转化政策等。除此之外，还包括农村社会治理结构政策等。通过上述一系列政策和机制设计，拓宽都市农业区外来要素资源容纳空间。在不改变农村原住民既有权利的条件下，促使城市核心区要素资源与都市农业区要素资源融合，实现更高价值。

三、结论与政策建议

（一）城市发展速度、发展阶段以及政策有效导向性，将直接影响城乡协调发展。就目前沣西新城的现状看，城市发展速度十分快速，但发展阶段和政策有效导向性尚缺乏影响力。发展阶段的初级水平是不可改变的，但可以依靠加强政策的有效导向性予以弥补。主要在高素质人才引进、金融资本引入、本地居民生产和生活方式引导等方面施加压力。

（二）如果不采取任何发展措施，都市农业区的发展将十分缓慢，是在投入最小的情况下，将来实现城乡融合发展的措施之一。而如果采取政策加压的措施，城乡融合发展的过程将加快，但政府投入的政策等资源将十分巨大。实现城乡融合发展，政策加压是重要手段。

（三）政策体系建设贯穿于城、乡、企业三方之间，且只有保障城、乡、企业三方联动，政策有效性才会充分体现。

鉴于以上分析结论，沣西新城应该在政策环境营造、生产要素流动渠道疏通以及农村承载环境等方面努力，不断提高区域市场投资活力，积极培育多元化的农业生产经营主体，实现城、乡、企共同发展。

参考文献

[1] 李兵弟.中国城乡统筹规划的实践探索[M].北京：中国建筑工业出版社，2012.

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[3] 吴敬琏.当代中国经济改革教程[M].上海：上海远东出版社，2012.

[4] 中国发展研究基金会.促进人的发展的中国新型城市化战略[M].北京：人民出版社，2010.

[5] 岸根卓郎.迈向21世纪的国土规划——城乡融合系统设计[M].高文琛译.北京：科学出版社，1985.

责任编辑：欣闻