我国财政支农资金整合的十年实践与探索

李军国 宗宇翔 呼显臣

自2005年中央一号文件提出：“整合财政支农资金，要积极探索财政支农资金整合的有效途径，加强财政支农资金的整合监管力度，提高财政资金使用效益”距今已经十年。这十年，从中央到地方各级财政部门和涉农各部门，按照中央文件的要求和精神，结合本地实际情况进行大胆的实践和探索，财政支农资金整合取得了一定成效，为推进我国现代农业发展和新农村建设起到巨大的推动作用。但也存在不少亟待解决的问题。因此，回顾、总结、梳理十年财政支农资金整合工作得与失，对于今后加强我国财政支农资金使用与管理，提高财政支农资金使用效益，推进财政支农资金管理体制改革具有重要的现实意义。

一、财政支农资金整合问题的提出、取得成效及主要做法

（一）财政支农资金整合问题的提出

财政支农资金整合的提出是进入新世纪以来，在我国经济社会发展进入工业化中期，农业和农村经济社会发展进入一个新阶段，十六大提出统筹城乡社会发展，十六届四中全会提出两个趋向判断，为保障国家粮食安全，增加农民收入、缩小城乡差距，推进社会主义新农村建设，国家加大对农业投入的背景下提出来的。针对财政支农投资管理分散、交叉重复的问题，解决财政支农资金使用分散、效率不高等突出问题，党中央、国务院高度重视，在2005年的中央一号文件《关于进一步加强农村工作提高农业综合生产能力若干政策的意见》和2006年的一号文件《关于推进社会主义新农村建设的若干意见》中，明确提出整合财政支农资金，要积极探索财政支农资金整合的有效途径，加强财政支农资金的整合监管力度，提高财政资金使用效益。在2005年年底召开的中央农村工作会议上，时任国务院总理温家宝明确要求“各部门要相互配合，加大支农资金协调整合的力度，提高使用效益，集中力量办大事”。

根据中央文件的要求和中央领导的指示精神，财政部、国家发改委等部门陆续出台一系列相关文件。2005年、2006年财政部先后下发了《关于做好财政支农资金整合试点工作的通知》（财农[2005]31号）和《财政部关于进一步推进支农资金整合工作的指导意见》（财农[2006]36号）两个文件，对各地财政部门开展财政支农资金整合试点工作作出了总体部署和安排，要求各地财政部门认真做好财政支农资金整合试点工作。根据财政部统一部署，2006年，中央财政在全国选择了162个县开展支农资金整合试点，在l3个粮食主产区选择了26个县开展整合支农资金支持新农村建设试点。

同年，国家发改委对支农投资工作也进行了整体部署，对每年安排的中央预算内和国债投资农林水利主要项目提出具体要求，并下发了《关于加快推进县级政府支农投资整合工作的通知》（发改农经[2006] 462号）以及2006年《政府支农投资指南（试编）》，通知和指南都提出了以编制规划作为指南，发挥规划在支农投资安排方面的作用，加快政府支农投资整合工作步伐，切实加强项目管理，深化农村基础设施领域各项改革。鼓励以县为单位，通过规划引导、统筹安排、明确职责、项目带动等方式整合支农投资，提高资金使用效率。并在全国确定了50个县（市）进行整合政府支农投资试点。由当地政府牵头成立整合投资协调小组，统筹协调县域内的支农投资建设项目。从2006年开始，国家发改委将按照国家有关支农政策，确定每年支农投资重点，适时调整当年支农投资指南，并及时向全社会发布。同时，鼓励和支持县级政府从实际出发，编制县域发展建设综合规划，以优势产业、重大项目或重点区域为载体，探索有效的整合模式，建立支农投资领导小组会商协调机制。强化县级政府责任，建立绩效考核和责任追究制度，确保资金使用安全高效。

为进一步规范加强财政支农资金管理，确保财政支农资金安全有效，提高财政支农资金使用效益，2007年，财政部在全国开展“财政支农资金管理年”活动，建制度、反违规、查隐患、促整改，通过多项措施杜绝支农资金违规使用。2008年，在总结前两年试点经验的基础上，进一步完善了整合机制。设立了现代农业发展专项资金，通过财政支农资金整合来发展现代农业。一是对县级整合试点实行绩效考评和奖补制度。2008年中央财政安排资金1.5亿元，对支农资金整合成效突出的50个县给予了奖励。二是以现代农业生产发展资金为平台，建立和完善省级支农资金整合机制。三是进一步规范部门预算管理，巩固中央农口部门支农资金整合成果。按照有关要求，将部门预算中性质相近、用途相同的项目资金进行归并整合，并直接用于地方。在坚持以县为主进资金整合的同时，各地积极探索省级财政支农资金统筹安排使用的有效途径，按照国家有关部委的要求，积极支持开展财政支农资金的整合试点工作，出台推进省级支农资金整合政策措施，加大对地方支农资金整合的引导力度，并制定出台了适合本地财政支农资金整合的政策措施和相关制度。中央财政和省级财政建立了支农资金整合奖补制度，将过去由中央财政安排引导性资金支持支农资金整合的做法，改为各地先自主整合，中央财政考评后给予奖励，以推动形成县级支农资金整合的内在需求和自有动力，从机制和制度上进一步深化整合工作。由此也形成了涵盖中央、省和县三个财政级次的支农资金整合格局。

（二）财政支农资金十年整合取得的成效

从近十年财政支农资金整合的实践看，财政支农资金整合取得成效表现在：

1.促进了我国现代农业发展和社会主义新农村建设

从各地实践情况看，财政支农资金整合，不仅促进了财政支农资金的集中投入，而且依托一批农业项目实施，使得农业布局不断优化，带动了农业产业化发展，形成特色优势产业，一村一业、一村一品，推动了我国现代农业的发展。不仅实现了农民增收，也使农民生产生活条件得到了显著改善。有些地方通过集中资金，保证了一批对农村发展、财政增收、农民增收有重大带动作用的产业和项目的建设需求，形成了县域经济发展增长极。尤其是在新农村建设和农村扶贫脱困方面取得了明显成效。无论在农村产业发展、劳动力转移，还是在农村移民搬迁、扶贫整村推进、产业扶贫和劳务脱贫等方面都离不开财政支农资金的整合。各地通过把有限的资金进行整合，集中使用，用在农业增产、农民增收和农村发展，以及山水林田路得到综合开发和一批特色小城镇和新农村建设上，这些整合资金的有效使用，使得我国农业生产力水平不断提高，农村面貌大为改观，农民素质极大地提高。

2.有力地推动了财政支农资金管理体制机制的创新

财政支农资金整合，不仅是旧体制下形成的支农资金管理模式的一次改革，也对现行财政支农资金管理体制机制的创新。为此，各地在支农资金整合上大胆创新，以改革为动力，推进本地方的财政支农资金的整合工作开展，有些省市采取简政放权，给地方更大的自主权，对一些重大的支农专项资金不再要求地方报项目，也不批项目，按因素法分配资金并切块给地方，由地方结合本地的实际情况自主安排、自主管理，将资金的管理权、项目审批权完全赋予地方，为地方统筹使用资金创造条件。在支农资金的整合过程中，有些省市不仅形成一套规范制度体系，而且建立了“五化”（实行投资股份化、布局区域化、运作公开化、管理规范化、工程标准化）、“六制”（实施项目法人制、合同管理制、招投标制、项目审批制、责任追究制、资金监管制）运行保障机制，从而提高了财政支农整合资金的使用效益。

3.提高财政支农资金的聚集使用与放大效用

中央和各级地方政府通过财政支农资金整合，将不同层面、不同渠道的资金统筹使用，不仅有效解决了支农资金分散使用、效率低下的问题，而且提高了支农资金使用效益，发挥了财政支农资金“四两拨千斤”的引导作用，通过对支农资金整合、聚集带动了各部门涉农支农资金与社会帮扶资金的合理对接，放大了财政支农资金的使用效益，且形成了立体多元化的支农投入新格局和财政支农资金管理的新局面。不仅如此，财政支农资金整合使得各涉农部门之间的工作配合更加密切，资金整合后，支农项目的立项不再由职能部门一家决定，而是由财政部门与各涉农部门集体会商、联合选定。这种做法有利于加强财政部门与其他部门之间的密切合作，有利于支农资金的监管，使财政支农资金分配更好地在阳光下公开、透明，防止权力集中出现的寻租和腐败现象的发生。有些地方在资金整合后，充分利用人大、政协、纪检、监察、审计等部门的力量，强化对财政支农项目及资金进行全方位的监督检查，最大限度减少支农资金的“跑、冒、滴、漏”。

4.促进了财政支农资金管理部门观念的更新和职能的转变

财政支农资金整合工作的全面开展，不仅带来人们思想观念的转变，也加快了各级政府的职能转变;资金整合不仅使得省级财政部门和其他主管部门能够从项目管理、审批等复杂的日常事务中解脱出来，腾出更多的时间和精力去关注研究新形势下农业发展出现的新情况和新问题，也让基层政府从过去争资金、跑项目中解放出来，专心于项目的管理和实施，专心于服务发展、服务基层、服务农民，有更多的时间去深入实际和基层进行调查研究。同样对中央和省市而言，可以把用在审批项目和分配资金上节省下来的时间，用于研究未来农业发展重大现实问题，围绕未来国家和区域经济社会发展目标，包括国家粮食安全，增加农民收入，发展现代农业等，认真研究制定未来全国和本省的财政支农政策目标，确保支农资金的使用发挥最大效益。

5. 构建起“以县为主”的财政支农资金整合平台

自2006年，国家在13个粮食主产省区选择26个试点县，并安排引导性资金支持和推动县级支农资金整合，建立了支农资金整合的奖补制度以来，各省级财政支持和引导县级进行支农资金整合试点的力度也在不断加大，目前，已实现了财政支农资金使用所有县市的全覆盖。由于县（市）一级是国家强农惠农政策落实的基础平台，因而各省都把“以县为主”作为整合财政支农资金整合工作的切入点，在推进“以县为主”财政支农资金整合过程中，各地都能根据自身的特点，因地制宜选择项目、产业、园区和规划等为着力点，构筑了多种形式的资金整合平台。通过资金整合，改变了过去支农项目申报以条条为主的做法，强化了地方政府的自主权，较好地解决了财政支农资金使用中的一些突出问题和腐败现象。

6.实现了财政支农资金在中央层面上的整合

在推动地方财政支农资金整合工作的同时，中央涉农各职能部门，积极探索财政支农资金在国家层面上的整合，由财政部牵头，积极与中央农口部门沟通协调，通过建立和完善工作机制和相关制度，对各部门的预算专项资金进行清理归并工作，将若干专项进行整合改为中央财政一般转移支付，推动了支农资金整合的深入开展。自2009年以来，中央财政在安排中央农口部门预算时，将性质相近的一些项目予以整合，集中资金支持工作重点。为了加强部门预算专项资金与财政支农专项统筹使用，财政部建立了联席会议制度，在部领导主持下，由农业司牵头各涉农农资金安排和资金整合相关问题进行集中协商，对部门预算中性质相使用分散的专项资金进行清理、归并。目前已实现中央层面的财政支农资金整合项目超过一半，各省市财政支农资金整合项目达到30%以上，这不仅提升了财政支农资金整合的层次，而且从源头上解决了财政专项支农资金过多、过滥和使用管理过于分散的问题。

（三）十年财政支农资金整合的主要做法和经验

从财政支农资金整合十年实践看，尽管各地整合方式和方法不一样，但都没有离开以项目、产业或园区为载体整合和从资金预算分配使用环节入手进行整合，有些地方是两者之间相互交叉，你中有我，我中有你。具体如下：

1.以项目、产业或园区为载体整合财政支农资金

一是以项目为平台的资金整合。选择确定一个主导产业或几个重点项目，明确支农资金的重点投向，通过项目的实施带动支农资金的集中使用。如江西省和山西省就是以打造项目或产业平台进行资金整合。山西石楼县就是以移民扶贫项目为载体，将分散于各部门的支农资金在县这一级进行统一整合、规划、使用。他们提出了“整合支农资金，实施移民开发”的新思路，以移民扶贫为方向，把财政的以工代赈、坝系建设、土地整理、义务教育等支农资金进行集中整合，全部投向扶贫移民新村建设，项目的实施由各部门、各单位负责，不改变性质和用途，修路资金修路，移民资金移民，财政部门负责协调和资金的管理、报账拨付。以项目整合支农资金的做法有效促进了农业产业化的发展。

二是以产业为平台的资金整合。各地围绕主导产业进行资金整合，突出资金扶持重点，统筹安排使用资金，通过找准和强化重点，整合各种资源集中投入，在同一项目区内建立统一、协调、互补的项目申报和资金安排机制，在资金整合前实现了项目的现行整合，避免了项目建设的交叉重复和相互脱节，从而形成财政资金之间，财政资金和其他资金之间的有效整合，实现了资金的化整为零。像江苏省以产业为平台，开展财政支农资金“打包”整合。湖北省郧县以柑橘、木瓜两大产业作为财政支农资金整合的农产品平台，侧重这两个品种聚集资源。安徽霍山县重点以茶叶、蚕桑、毛竹、鳗鱼、百合、畜禽、中药材、板栗八大支柱产业，带动农业科技示范推广、农业产业化、农民专业合作、测土配方施肥等等支农资金进行整合，集中向优势产业倾斜。

三是以园区为平台的资金整合。以产业园区建设为平台，根据园区建设需要，把多个小项目集合成大项目，将分散的支农资金整合成一定规模的资金，用于园区基础设施建设，提升主导产业竞争力。如浙江上虞以建设现代农业产业区为平台，推动财政支农资金整合。

四是以规划为平台的资金整合。以发展规划引导支农资金整合，虽然最终也是落到项目上，但比以项目为平台的范围更宽，一般是围绕当地农村经济社会发展战略总目标，以服务“三农”为重点，以农业农村经济发展的总体规划为轴心，打造资金整合平台，引导各部门的涉农资金进行综合投入。如江西吉安县围绕本县农业农村经济发展总体规划，按照“资金渠道不变，审批权限不变，管理职责不变，支出报账程序不变”的原则，把国债、扶贫、以工代赈、农业、林业、水利、财政、卫生等方面的资金进行整合，集中使用到规划内重点项目建设上，以发挥资金规模效益。

2.从资金预算分配使用环节入手，整合财政支农资金

一是从预算编制环节推进财政支农资金整合。一些地区在清理涉农资金的基础上，从预算编制环节着手，对分散、到期或低效的涉农资金进行压减、撤销或转变投向，将性质相同、用途相近的资金予以合并、归类，对新增专项资金和预算外资金进行统筹安排、集中投向，从源头上减少了资金分散的现象。如江苏省将原63项省级财政支农专项资金重新归并为7大类，32小项。浙江省将省农业厅40多个专项整合确定为3大类13个项目。山东省将预算内、外涉农资金统筹起来使用，并将59项专项资金整合为30项。湖南省将列入6个单位部门预算的9个专项资金归并为现代农业生产发展专项资金。

二是在资金分配环节推进财政支农资金整合。在推进省级支农资金整合中，各地积极探索资金分配管理统筹协调机制，加强部门间协调配合，并注重发挥部门的积极性。有些省成立了涉农资金整合工作领导机构，以常务副省长为组长，分管农业副省长、财政厅长为副组长，发改委、农业厅等19个涉农部门负责人为成员的支农资金整合协调领导组。各资金整合县普遍成立了党政一把手任组长的整合领导小组。为了支农资金整合能够顺利开展，有些地方探索建立了资金分配管理联席会议制度，或财政支农资金整合优化工作省级联席会议制度，成立联席会议办公室，办公室设在省财政厅。河南省归并资金，以“合理分类”带动资金整合，通过对专项资金的“并、转、停、增“，以支农支出重点方向引导资金整合形成合力;还有些地方积极探索资金横向划转的管理方式来推进支农资金整合，如有些省加强财政厅内部相关涉农处室的协调配合，打破处室界限，将财政部不同司局下达的病险水库除险加固、农村饮水安全、农村沼气等资金，与省级农业财政专项资金结合起来捆绑使用。

三是从资金使用环节推进财政支农资金整合。包括：以规划引导整合。浙江省以《浙江省农业农村发展重点领域重点项目导向目录》为抓手，进一步明确全省资金整合的重点和方向。湖南省财政厅年初联合省农口部门编制了全省整合财政支农资金支持主导优势产业发展实施方案;依托主导产业、优势区域、重点项目进行整合。安徽省以“存量调整和增量集中”整合财政支农资金，在预算安排和预算执行环节中进行整合。湖北省围绕“仙洪新农村建设试验区”等优势区域，统筹协调各类涉农投入74.8亿元;以重大支农专项为平台进行整合。2009年湖北省以现代农业生产发展资金为平台，31个项目县共整合各级财政支农资金11.5亿元，引导社会投入6.5亿元。2013年国务院批准了黑龙江省“两大平原”现代农业综合配套改革试验区，其中涉农资金整合是改革实验的重点内容。

综上所述，无论是以项目、产业、规划和园区为载体进行的资金整合，还是从预算资金安排分配使用等多环节入手所进行的资金整合，都取得了良好的经济、社会和生态综合效益。从经济效益看，财政支农资金整合不仅起到了节约成本，提高财政资金的使用效益，实现了财政支农资金有效配置的目标，而且有效解决了支农投入管理分散、衔接不够、交叉重复、效果不高的问题，减少了资金的流失和浪费。确保了财政支农资金的专款专用，实现了集中力量办大事的目的。从社会效益看，推进了财政支农管理体制的创新，强化了项目的规范化管理，促进了政府职能的转变，改变了长期以来各自为政的积习，克服了“缺位”和“越位”的现象，带动了农业和农村经济的发展和农民的增收，有力地推进了农村社会事业的全面发展，促使农村整体发展水平和综合实力得到全面提升。

（作者单位：中共吉林省委党校（省行政学院）、中国农村财经研究会，吉林省高速公路管理局）