对完善反腐败制度的思考

孙桂珍

腐败是政治毒瘤，古今中外任何一个政党或政权的垮台都和腐败有关，习近平总书记就曾告诫全党：“大量事实告诉我们，腐败问题越演越烈，最终必然会亡党亡国！”党的十八大以来，我们党在对党员干部进行廉政教育的同时，始终注重反腐败制度建设，在惩治腐败、加强反腐制度建设方面取得了巨大成效。当前要巩固反腐成果，防止腐败反弹，需要进一步落实习近平总书记的指示要求：“把权力关进制度的笼子，形成不敢腐的惩戒机制、不能腐的防范机制、不易腐的保障机制。”

深入推进反腐倡廉需要利剑高悬、警钟长鸣，加大对腐败分子的惩处力度。腐败者腐败的目的是想从这种行为中得到好处，同时也要避免付出代价。某些腐败分子之所以有恃无恐，也是建立在“伸手未必被捉”的侥幸心理之上的。只有坚决惩治腐败，使腐败分子在受到党纪政纪处分或法律制裁的同时，在经济上得不偿失甚至倾家荡产，才能极大地提升腐败犯罪的成本和风险。因此，完善惩戒机制，就是要使有腐败动机的人明白：腐败的预期代价将会大于腐败的预期收益，这样，他才会约束自己的行为，避免走向腐败。所以，一个有效的惩戒机制是惩罚的力度大而且腐败被查处的可能性高的机制。

1惩治力度大。惩治指向事后的腐败行为，有效率的惩治可以起到明显的震慑效应，从而对腐败动机发生作用——使之不敢腐败。如果惩治力度够大，就会让手握权力的人因为害怕腐败的代价太高而不敢腐败。世界上一些国家和地区的做法很值得我们借鉴。比如新加坡的反腐口号是“让腐败者在政治上身败名裂，让腐败者在经济上倾家荡产”。高昂的腐败成本让每个公务员都不敢以身试法，并且新加坡对贿赂不作最低金额的限制，任何程度的腐败都难逃法网，严格的惩罚制度保证了新加坡公务员的廉洁，这启示我们要完善对腐败行为的严惩制度，对贪污受贿、以权谋私等行为予以立法严惩。党的十八大以来，党中央对腐败分子采取零容忍的态度，做到发现一起、惩处一起，治病树，拔烂根，强化“不敢腐”的氛围。党的十八届四中全会又进一步要求：“严格落实党风廉政建设党委主体责任和纪委监督责任，对任何腐败行为和腐败分子，必须依纪依法予以坚决惩处，决不手软。”同时还规定“把贿赂犯罪对象由财物扩大为财物和其他财产性利益。”其他财产性利益是指财物以外的有财产价值的利益，比如公司干股、挂名工资、旅游费用、提供房屋装修等，这表明任何违规违纪行为，一经查实都逃脱不了处分。

2查处概率高。党的十八届三中全会强调要“制定实施切实可行的责任追究制度。”党的十八届四中全会又进一步强调要“建立重大决策终身责任追究制度及责任倒查机制。”依据这些制度规定我们加大了对权力的责任追究力度，我们看到，“退休等于平安着陆”的现象屡次被打破。此前的惯例，官员只要退休，就相当于“平安着陆”。但是，自党的十八大以来，被调查的省部级高官中有7人已经退休。同样国外也不再是贪官的避风港了，习近平总书记强调，“不能让国外成为一些腐败分子的避罪天堂，腐败分子即使逃到天涯海角，也要把他们追回来绳之以法。”公安部自2014年7月22日开展“猎狐2014”专项行动以来，截至2014年12月5日，已从60余个国家和地区缉捕劝返在逃经济犯罪嫌疑人428名。在北京闭幕的APEC会议上又通过了《北京反腐败宣言》，这意味着整个亚太地区将会携手反腐，开展追逃追赃合作。在越来越大的压力下，一些外逃贪官不得不选择回国投案自首。另外，为了更有效地直接查办大案要案，2014年11月初新成立的反贪总局，将1995年就设立的反贪总局、渎职侵权检察厅和职务犯罪预防厅“横向整合”为一个部门，局长配备由正厅级升格为副部级。以上制度对腐败分子而言，意味着既没有安全期，也没有安全地带了。总之，只有健全惩治查处制度，保持对腐败分子的高压态势，才能在党员干部的思想上筑起一道不敢腐的红色警戒线。

孟德斯鸠说过：有权力的人们使用权力一直到有界限的地方才休止。因此，预防腐败就需要设置严密的制约机制。

1科学配置权力。科学配置权力就要改变权力过于集中的状况，将权力进行必要的合理的分解。党的十八届四中全会提出要“对财政资金分配使用、国有资产监管、政府投资、政府采购、公共资源转让、公共工程建设等权力集中的部门和岗位实行分事行权、分岗设权、分级授权。”也就是说一个部门或一个人的权力不能过大，比如发改委煤炭司的权力，就应该把宏观政策制定权与项目审批权分开，这样就能减少腐败的诱因。

2合理制约权力。党的十八届三中全会提出要完善决策权、执行权、监督权既相互制约又相互协调的行政运行机制。这就需要对主要领导干部的权力在分解的基础上进行制约，比如湖南、广东等地从2010年开始实行一把手不再直管人财物，减少了其对具体事务的插手干预。但是为什么仍然有不少一把手在这方面出问题呢？因为一把手还有其他权力，例如人事建议权或提名权。在一把手的领导下，副职领导不敢对着干，一把手还是可以违规插手人财物。所以，单单实行一把手不直管人财物还不够，还应同时降低一把手对副职晋升时的影响权重。这样减少一把手的直接权力，使其管宏观，负责监督副职，从而预防腐败;副职有直接权力但被一把手盯牢无法腐败，至此形成班子成员内部相互制约和协调的权力运行闭环系统。

监督是指对行为过程进行监视和督促，及时发现消极、不良行为，并督促及时纠正。为了完善监督机制，党的十八届四中全会强调：加强党内监督、人大监督、民主监督、行政监督、司法监督、审计监督、社会监督、舆论监督制度建设，努力形成科学有效的权力运行制约和监督体系，增强监督合力和实效。当前监督改革还要把握好以下问题：

1增强机构的独立性。独立性是确保反腐机构免受干预、保证有关人员秉公积极办案的条件，也是反腐工作取得成败的关键。习近平总书记强调，要“完善反腐败体制机制，增强权力制约和监督效果，保证各级纪委监督权的相对独立性和权威性。”原来各级纪委主要接受同级党委领导，地方纪委在获得腐败线索后，或者准备查办重大腐败案件前，都必须向同级党委主要领导报告，在得到其同意后才能进行查处。这样就给地方党委“压案不报”和“瞒案不查”提供了可能和机会。另外，纪委领导和纪委干部的晋升、考核原来也由同级党委决定，纪委干部就很难放开手脚开展工作。现在党中央逐步强化上级纪委对下级纪委的领导权。党的十八届三中全会规定，“查办腐败案件以上级纪委领导为主，线索处置和案件查办在向同级党委报告的同时必须向上级纪委报告。各级纪委书记、副书记的提名和考察以上级纪委会同组织部门为主。”这两项改革措施在一定程度上加强了纪委的独立性，使纪委的监督更加有力和有效。不过在现行体制下，纪委在人、财、物三方面仍然受制于同级党委，应逐步交由上级纪委按照规定统筹安排，使其完全独立出来。

2加强预防性监督。意大利法学家贝肯尼亚有句名言：“预防犯罪比惩治更高明，所有腐败犯罪的人，他在腐败的时候首先想到的是自己会不会被发现，而不是会不会被惩处。”基于预防为本的思路，官员财产申报对于肃贪反腐的作用，正越来越受到各国的重视。我国也迈出了可喜的一步。党的十八届三中全会提出：“推行新提任领导干部有关事项公开制度试点”。这无疑是一个重要的开端，但“有关事项”的提法比较概括，还需要进一步对“有关事项”的主要内容作出明确规定。

目前完善财产申报制度应增加几个环节。一是增加审核环节，干部填了申报表以后，由纪检单位、本单位的财务部门、银行以及群众代表等组成一个审核组，对干部的财产申报表进行严格审核。二是要增加公示环节。要在一定范围内进行公示，以便于群众和社会进行监督。三是要增加惩治环节，发现有瞒报、谎报的，要视情节依法严肃处理。这一点，可借鉴国外财产申报当中的瞒报罪。但关键是如何知道干部瞒报呢？这就要完善不动产登记制、境外或居住地外财产核实制等，2014年7月30日国务院正式就《不动产登记暂行条例》向社会公开征求意见，一旦不动产统一登记制度确立，对于打击腐败将具有划时代的意义。同时还要有健全的银行支付和监管体系。不妨以法国为鉴。法国每个上班的人在银行开户是带有强制性的，人人自动拥有信用卡。如果有人往自己账户存现金超过一定数额，银行必定约见本人，要求说明资金来源。如果有人长期不消费，会被银行举报到税务机关。如果无法说清情况，则将面临法律的制裁。就是日常消费，都有规定超过一定限额，不得使用现金，而且超过一万欧元的现金存也好取也好，都必须在银行转账，需要经过严格的审批，并要说明去向。所以，只有健全相应的配套制度体系，才能保证财产申报制度发挥出肃贪反腐的作用。

注：本文为国家社会科学基金项目“新形势下加强党的先进性纯洁性建设研究”（13BDJ031）的阶段性成果

作者单位：武警指挥学院

责任编辑：双艳珍