我国现行转移支付制度设计存在的问题

作者简介：张宁（1989-），女，河南新乡人，研究方向：财政学。

摘要：财政转移支付制度是分税制财政体制的一个重要组成部分，尤其在我国加快建立和完善公共财政体系的过程中，其建设具有十分的必要性和紧迫性。我国现行的财政转移支付制度离规范性的制度还有一定的差距：在缓解地区间财力差异方面的功能有待增强，制度刚性，转移支付制度零散，比重不协调的问题突出，方法有待于改进，法律制度的建设比较落后，监督评价机制不健全等。本文试图从转移支付制度设计目标、形式、比例和效应等多方面对存在的问题进行探讨。

关键词：转移支付制度；财政体制；分税制；监督评价机制

构建标准规范的财政转移支付制度既是深化与完善我国分税制财政体制的内在要求，也是调节中央与地方以及地区间收入分配格局、按照市场经济要求建立公共财政体制和构建社会主义和谐社会的重大举措。在市场经济下，财政转移支付制度既是一种经济手段，也是一种政治手段，通过财政转移支付制度这一重要途径中央财政可以实现横向平衡和纵向平衡。现阶段我国财政转移制度还存在一些不足和需要完善的地方，特别是转移支付制度本身的结构特点阻碍了制度的发展，基于此本文试图从系统本身方面去进行研究。

一、我国财政转移支付制度的研究现状

现阶段，国内学术界关于财政转移支付制度相关问题的研究既有规范分析，又有实证分析；既有现实与历史相结合，也有借鉴国际经验并与中国国情结合起来的分析；既有对转移支付方法的思考，也有对制度本身存在的问题的探讨。2004年，彭建、孙开指出，严格说来，我国当时背景下确实具有均等化效应的只有一般性转移支付制度，而徐瑛、陈秀山也指出，在1995年通过公式法确定的过渡期转移支付办法有非均衡因素存在，仅调节了增量，没有调节地方既得利益；2006年，王金秀对转移支付制度进行研究后提出，改革现行的均衡转移方案应该选取科学的因素法；2014年，张丹从制度本身分析应该如何对财政转移制度进行改革和完善等。然而，学者们的研究从目前来看仍然是比较局限的，特别是在转移支付制度本身存在的问题和缺陷方面还处于探索阶段。因此，为了实现制度本身的均等化这一目标，迫在眉睫的举措是加快形成透明、统一、合理和规范的财政转移支付制度。

二、现行的转移支付制度设计存在的问题

1、总体结构不合理

首先，种类增加，机制复杂，影响效率。由于每种转移支付都有其专有的政策目的，针对相应的职能要设计出完整的一套能够突出其功能、确保效率的运行机制，所以，在制度的设计上越来越复杂，影响财政部门转移支付的效率。其次，既得利益刚性，结构优化的难度大。现有的财政转移支付的结构特征清晰的展现了制度体系中的既得利益格局。从税收返还来看，它乃中央对东南沿海富省妥协的产物。从专项转移支付来看，与原体制补助和税收返还涉及到的中央与省区间的利益格局是相同的。从财力性转移支付来看，近几年中央财政连续大手笔的财税体制改革，给地方财政增加了很大的减收增支因素，造成大面积的基层财政困难。最后，转移支付结构设计的系统性矛盾突出。财力性转移支付很好的实现了财政均衡目标，但它的规模和使用范围却受到了另外两种的挤压；体制性转移支付维护了地方既得利益，却不断在加大区域之间的差异程度；专项转移支付维护了部门的既得利益，却造成了财政管理上的监管力度不足。专项转移支付在制度设计上的矛盾是最具有代表性的，主要表现在三个方面：一是设置不合理，部分专款交叉重复；二是有部分专款失去了原意，偏离了政策目标；三是部分中央专款在层层分配过程中既散又小，从而很难发挥应有的政策效应。

2、制度的设计基础不科学

转移支付制度设计的时候要充分考虑地方的自有财力，要区分其名义财力和实际财力。地方自有财力的依据是看其公共产品的供给能力和供给水平如何，而供给能力和供给水平的如何测算则是重中之重。“因素法”是指对影响某一地区财政支出需求与财政收入能力的各种变量进行综合地分析测算，并且以此为依据，去确定对该地区转移支付政策的一种方法。“因素法”是世界各国经过多年探索得出的经验，科学的运用因素分析方法，对各地区的财政收入能力和支出需求等指标进行全面、客观的评估是我国建立规范科学的转移支付制度的重要步骤和改革的关键。我国目前现行的转移支付制度却并没有实现这些功能，正处于从“基数法”向“因素法”过渡的时期，为了规范适合我国特殊国情的转移支付制度，我们需要对因素法的相关知识有足够的认识和了解，同时要解决好过渡中出现的难点和障碍问题，即数据如何获取和统计口径如何确定。

3、专项转移支付造成权力寻租

中央政府根据社会的宏观需要进行的财力支出到了地方往往会走偏，为避免这样的情况发生，就专款专用，通过专项转移支付的形式来约束地方政府。可是事实往往是违背初衷的，由于专项转移支付是被严格规定适用范围的，地方政府无法灵活机动地根据基层需要来调整用途，从而造成了财力的浪费，许多县年底结余的都是专项资金。而且，地方政府为了获取专项资金所花费的成本也不容忽视。据有关报道显示，地方政府跑项目、跑资金的成本能占到专项资金的30%～40%，有些地方甚至能达到50%。而且，专项转移支付往往是钓鱼项目，中央政府给一笔专项资金，地方政府必须要配套，通常比例要1：1.所以地方政府为了拿到中央政府给的一笔专项资金，还往往要花费很多成本。

4、制度设计中缺乏效率机制

一是缺乏有效的激励约束机制。现阶段我国财政转移支付制度中的激励约束机制效果不理想，地方政府支出转移支付资金行为缺乏约束，一些地方政府在享受着中央政府的转移支付补助的同时，资金的使用超越了规定，虽然中央和一些省份也提出了一些限制性的要求，但大多数是软性约束机制，没有办法转变成具体的管理办法。二是缺乏有效的绩效评价机制。首先，从中央到地方，我国的绩效评价体系存在逐级简化问题；其次，财政转移支付定性定量绩效评价指标的设计过于简单粗放；最后，财政转移支付绩效评价模式单一。三是缺乏自律机制。财政转移支付制度的薄弱和不规范是导致地区间差距拉大的因素之一。目前改革的任务，除了缓解基层政府的收支矛盾外，更为重要的是构建一个具有自律机制的能有效运行的基层财政体制。

三、结论及政策建议

综上所述，转移支付制度不仅是如何使用及分配国家财政资金的问题，更加关系到中央与地方政府之间、地方政府彼此之间以及国家与社会之间重大关系如何权衡、处理的问题。同时，财政转移支付作为财政管理体制的制度性调整，对于弥补体制缺陷、促进基本公共服务均等化的实现具有不可或缺的作用。正是因为这样，进一步健全公共财政体系，建立起更加科学、合理的财政转移支付制度，对于均衡各地区基本公共服务水平具有重要的现实意义。文章分析了我国现阶段的财政转移支付存在的问题及形成原因，希望有识之士更多的进行体制和制度的思考，提出良策，以推动我国转移支付制度的健康发展。（作者单位：北京工商大学）

参考文献：

[1]曾明、詹晶：《财政转移支付与地方政府公共支出倾向：理论、实证与政策建议》，人民出版社2013年版

[2]谢旭人：《完善财政宏观调控深化财税体制改革》，经济日报2012年

[3]程鑫、范迎新：《我国财政转移支付制度存在的问题及完善建议》，时代金融2011年

[4]吴胜泽：《中国政府间转移支付制度效率研究》，经济科学出版社2012年版