浅谈刑事立案监督制度的缺陷及完善

肖钻宏

摘 要：我国法律明确规定了检察机关享有立案监督权，立案监督权的行使对打击犯罪、保护公民的合法权益、维护社会稳定具有十分重要的意义。但在司法实践中立案监督仍存在着监督对象片面、监督范围狭窄、监督措施不力等问题，导致许多不合法及不合理的现象屡有发生。应从完善立法扩大监督对象和范围、规范监督程序、强化监督措施及机制等方面完善刑事立案监督。

关键词：立案监督；存在困境；完善

我国法律明确规定了检察机关的刑事立案监督权，近年来检察机关刑事立案监督权的行使在打击犯罪、保护公民合法权益、维护社会稳定等方面取得了一定的成效，但实践中也出现了一些问题致使有案不立、有罪不究、以罚代刑等现象没能及时得到有效的监督。

一、刑事立案监督的立法现状

刑事立案监督是指检察机关对公安机关应当立案而不立案以及刑事立案活动是否合法所进行的法律监督。我国《刑事诉讼法》第八十七条明确规定了检察机关负有对公安机关应当立案侦查的案件而不立案侦查的监督权。从立法层面看，目前我国刑事诉讼法只规定了应当立案而不立案侦查的情况，对“不应当立案而立案”的侦查情况不在立案监督内容的范围，其明显的立法缺陷是讲对公安机关“应当立案而不立案”局部监督混同于对公安机关立案活动的全面监督，模糊了“应当立案而不立案”与立案活动两种不同的概念。①虽然《人民检察院刑事诉讼规则》第552条、第553条规定人民检察院对公安机关的刑事立案活动实行监督，且立案监督活动包括对应当立案而不立案、对通知立案执行情况、不应当立案而立案等进行监督，但是《人民检察院刑事诉讼规则》其效力相对比较低，况且这些规定过于笼统，操作性不强。

二、刑事立案监督在司法实践中的困境

虽然《刑事诉讼法》及《人民检察院刑事诉讼规则》都规定了检察机关的立案监督权，但这些规定都较为原则，操作性不强，导致检察机关在行使立案监督权时经常出现被动监督和监督效果不尽人意的状况。

（一）刑事立案监督的对象和范围过于狭窄

《刑事诉讼法》规定刑事立案监督的对象仅限于公安机关，对国家安全机关、海关、监狱等其它侦查主体的刑事立案监督权并没有明确规定，而且中国现有体制也导致对这些部门刑事立案监督的困难。因缺乏法律依据，对这些部门在刑事立案过程中的违法现象就不能及时予以纠正。

《刑事诉讼法》规定刑事立案监督的范围仅限于应当立案而不立案侦查的情形，但现实中，不应当立案而立案侦查的案件屡有发生，如将民事案件作为刑事案件立案、对达不到立案标准但由于各种原因或利益、亲情关系等因素而立案等。另外，《刑事诉讼法》对公安机关的刑事立案程序是否规范、受理不属于自己管辖的案件，既不移送其他有权受理的机关处理，又不通知报案人、举报人等行为的监督也未作出明文规定，导致检察机关立案监督职能无法真正有效地履行。

（二）刑事立案监督的手段单一，难以让立案监督申请人感受到公平与正义

实践中缺乏可操作的实施细则，而且检察机关未有实质上的强制纠错措施，导致刑事立案监督缺乏具体的手段。举个例子，犯罪嫌疑人王某在收到对方转账支付的5万元民工工资的第二天就潜逃，长期下落不明，已有证据证实此款是李某采用隐瞒真相、伪造签名的手段骗取的，王某也明知该款是用于给民工发工资，但收到钱款就人间蒸发，具有非法占有的故意。②而公安机关不立案的理由是属经济纠纷，担心立案后采取刑事拘留措施进行上网追逃，一旦查实是经济纠纷，追逃时采取的刑事拘留措施属错拘，应当国家赔偿，因此拒不立案。但被害人多次找检察机关要求监督立案，检察机关取证后获得了必要证据，但没有关键的口供，造成此案证据不足。这时，检察机关如果选择不通知公安机关立案，就避免出现监督错误的可能，但同时可能造成被害人权益受损；检察机关如果选择通知公安机关立案，即使公安机关在接到通知后立案，但如果在行动上不配合，或者立而不侦、拖延不办、消极侦查，也会使检察机关处于监督无力的境地。

（三）刑事立案监督的线索来源渠道较少

目前立案监督线索主要来源于当事人的申诉、控告、举报及侦查监督部门在办案中自行发现等。一方面实践中一些本不应由刑法所调整但由于当事人上访等原因而控告的案件，本身并不具有立案监督的价值；另一方面由于办案期限短、办案人员紧缺等，检察机关侦查监督部门在审查公安机关移送的批捕案件时，想在阅卷或通过询问、讯问过程发现线索也是比较困难的。虽然“两法衔接”工作也是立案监督线索来源渠道之一，但由于信息渠道不畅、法律法规不够完善等原因，造成一部分案件未能进入检察机关立案监督的视线。

三、刑事立案监督的完善

由于立法及监督机制的不完善再加上外部环境和个人法律素养的影响，致使立案监督权得不到有力的行使，使得司法实践中存在的有案不立、有罪不究、以罚代刑等现象得不到有力的监督。为此，笔者建议从以下几个方面完善刑事立案监督。

（一）完善刑事立案监督制度的立法，保证有法可依。一方面，拓宽检察机关刑事立案监督的对象和监督范围，将立案监督对象扩大到其他具有侦查权的部门，将监督的范围扩大到所有的立案行为；同时刑事立案监督的内容应不仅局限于对是否立案的监督，还应包括对立案程序是否规范及立案、不立案的决定是否合法等活动的监督，只有全面监督到位，才能确保刑事立案监督的科学性和实效性。另一方面，针对当前信息渠道不畅的问题，应赋予检察机关相应的权力。如在侦查机关受理各类报案、控告、举报或作出立案、不立案、移送其他有权受理机关处理等决定时应一并报同级检察机关侦查监督部门备案。

（二）制定刑事立案监督实施细则。建议最高人民检察院依据相关法律规定制定具体的实施细则，将目前散见于法律、司法解释、会签文件中的刑事立案监督规定，统一地制定于刑事立案监督实施细则中，增加一些操作性强的内容，明确刑事案件的受理、审查、移送等各环节的时效，以提高工作质效，实现体制完整与集中。

（三）建立“检察引导侦查”的新体制，以改进监督方式。一是侦查机关应对侦查进展情况及时反馈检察机关，使检察机关及时掌握案件情况，有利于检察机关及时引导刑事侦查活动的开展；二是建立侦查机关说理制度，对立案侦查后未提请批准逮捕或移送审查起诉的，侦查机关应向人民检察院说明理由。让检察机关对侦查机关侦查活动的监督由被动变主动，由事后监督向事前监督转变，这样既能更容易地发现问题，更能充分发挥检察机关的监督职能，及时发现问题，解决问题。

（四）拓宽刑事立案监督线索来源渠道。一是加大法制宣传，提高人民群众的法律意识，提高区分民事案件与刑事案件的能力，增强广大群众维护自身权益的能力。二是积极推进“两法衔接”工作，谋求立案监督的“增长点”。主动加强与行政执法机关联系，加强信息通报、联席会议、案件备案等相关制度，强化检察监督，扩大立案监督线索来源。三是主动加强与公安机关联系，通过刑事案件信息通报及刑事案件专项执法检查活动，通过重点审查违法立案、撤案、降格处理的案件，及时发现立案监督线索，扩大案源。四是设立派驻检察官办公室。向公安机关各部门派驻检察官办公室，指定专门派驻检察人员对公安机关各部门的执法活动进行同步、全程监督，及时提出监督纠正意见。

（五）提高自身监督能力。进一步加强队伍建设和业务培训，加强自身学习，提高办案人员的素质，不断提升监督的能力和监督水平。在工作中要善于总结经验教训，做到敢于监督更要善于监督，以增强监督是实效。（作者单位：福建省平和县人民检察院）

注解：

① 庄志伟，《论完善刑事立案監督制度》，《公安学刊》2009年第5期。

② 李向前，《如何让人民群众在立案监督中感受到公平与正义》。