航运垄断协议的反垄断豁免探讨

李情情

摘 要：在航运协议反垄断豁免制度上，欧盟和美国的做法有所不同：欧盟新模式主要是通过将一般竞争法引入航运垄断协议的规制中，取消了班轮公会的反垄断集体豁免权；美国模式则继续保留反垄断豁免制度但配以相应的备案监管制度。鉴于目前我国航运协议反垄断豁免制度立法上的缺失，在将来制定《航运法》时，可以适度参考欧美模式中的有益做法，建构适合我国的航运反垄断协议豁免制度。

关键词：航运；垄断协议；反垄断豁免

一、问题的提出

垄断协议，是指两个或者两个以上的经营者所达成的排除、限制竞争的协议、决定或者其他协同行为。竞争是市场的灵魂，垄断的根本性危害在于限制、扭曲竞争。垄断协议作为一种重要的垄断形式，对市场竞争具有明显的抑制作用。因此，各国均对其施以严格的限制。较为常见的国际航运垄断协议主要有航运经营者协议或者协同行为以及国际航运协议组织决议等。航运经济的规模经济特性决定了国际航运经营者往往通过达成航运垄断协议的方式进行联合，以实现其共同提高运价、收取附加费、统一运输条件等的目的，对航运市场的有效竞争造成了极大的危害，因而各国的航运反垄断法都将其作为规制的主要对象。[1]

虽然，航运经营者之间达成垄断协议会对航运市场的充分竞争造成威胁，但这并不是绝对的。因为过度竞争和无效竞争同样不利于航运市场的良性发展。航运经济作为规模经济，边际成本小，这就导致各大班轮公司为了争夺货源，竞相压低运价，引发恶性的价格战，使得市场调节作用失灵，进而陷入到过度竞争和无效竞争中去。[2]在这种情况下，航运经营者之间的联合恰恰可以缓解这个问题。同时，通过联合，可以对航运资源进行更充分有效的整合利用，从而促进技术的进步和效率的提升。因此，各国的反垄断法律制度又纷纷给予航运垄断协议在一定条件下的豁免。

目前，我国关于航运反垄断的相关立法主要有《反垄断法》以及《国际海运条例》，但是这些相关立法并未就航运垄断协议的规制做出具体明确规定，缺乏具体的操作标准。对航运垄断协议是否予以豁免，什么范围，什么条件，多大程度上豁免以及豁免的执行等问题还没有明确的规定。

二、欧美航运反垄断豁免制度

（一）欧盟反垄断豁免制度

1、豁免立场的转变

欧盟在国际航运垄断协议反垄断豁免的立场上存在逐步取消豁免的倾向，而将一般竞争法适用于航运协议。2006年以前，欧盟传统海运竞争法以航运协议反垄断豁免为核心，主要规定在第4056 / 86号条例和第823 / 2000号条例中。这两个条例分别赋予班轮公会协议和航运联营协议享有反垄断集体豁免的特权。2006年10月，欧共体理事会通过第1419 / 2006号条例，该条例废除了第4056 / 86号条例，取消了技术性协议与班轮公会协议的反垄断集体豁免，使国际航运垄断协议受到欧盟一般竞争法的调整。

2、严格的豁免条件

虽然欧盟取消了第4056/86号条例，第823/2000号条例却依然存在，航运联营协议仍享有反垄断集体豁免，但是这种豁免是有严格限制条件的。按照第823 / 2000號条例第6条第1款的规定：“航运联营协议享有豁免的条件是，该航运联营如果属于班轮公会，则其按照运输货物量计算的市场份额不应超过30%；该航运联营如果不属于班轮公会，则其按照运输货物量计算的市场份额不应超过35%。”

（二）美国航运反垄断豁免制度

1、豁免立场

与欧盟逐步取消航运协议的反垄断集体豁免倾向的做法不同，美国仍然给予航运协议以反垄断豁免。但是这种豁免并非是绝对的，而是有限制的。美国反垄断豁免制度的最大特点是通过协议备案监管制度对豁免对象进行有效的管理和监督。因此，可以说，协议的备案监管制度是美国航运反垄断豁免制度的核心。

2、协议备案监管制度

（1）备案的前提条件

根据美国《1998年航运改革法》第6条第（b）款规定，如果协议经审查不符合规定条件，应该拒绝予以备案。该条第（g）款还规定，即使协议已经备案或者已经生效，如果认为，由于该协议降低了竞争程度，可能造成运输服务水平不合理的降低或者运输成本不合理的提高，那么，可以在发出通知后，向法院申请禁令，禁止这些协议的实施。

由此可见，在美国，备案并不等于单纯的告知，而是具有实质性的审查功能。备案制度的直接目的是对协议是否符合反垄断豁免的条件进行审查，并作出决定。满足备案的前提条件有两个：第一，协议在内容上符合法律规定的反垄断豁免的要求；第二，所提供的材料符合形式上的要求。

（2）主管机构

美国设立了专门机构-联邦海事委员会（FMC）作为独立的航运法实施的专门机构，主要负责包括对航运反垄断豁免的申报、审查以及监督等在内的程序性监管问题，具体负责协议备案的机构是航线分析署。航线分析署作为美国国际班轮运输和海运协议管理方面的专家机构，其主要职责是依照美国《1984年航运法》和《1998年航运改革法》的规定，就远洋公共承运人之间达成的协议及有关活动进行监督管理。主要包括：审查和分析服务协议、监督受控承运人费率以及对承运人的运价本公布系统进行监管。同时，还负责对海运市场竞争的监督以及市场分析，重点是监督那些违反航运法规定，构成实质上反竞争和扭曲市场的行为。航线分析署日益成为美国国际贸易、航运界共同利益的竞争以及不公平贸易行为等方面的权威分析机构。[3]

（3）协议备案后的监管

对备案协议进行后期的跟踪监管是美国航运反垄断豁免制度的一大特色。其采取的主要监管措施是要求备案人定期提交监管报告。监管报告需填写成员在协议有效期内的各项活动及经营状况。通过监管报告，主管机构可以及时、有效的掌握协议的活动动态，对其中存在问题的协议可以及时采取应对措施。

三、我国航运垄断协议规制存在的问题

（一）《国际海运条例》及其实施细则的规制及不足

1、《海运条例》的实施细则定义了班轮公会协议，用“运营协议”一词来统称协商协议和联营体协议，但并没有对国际航运垄断组织直接进行规定。[4]此外，实施细则还定义和区分了班轮公会协议、从事国际班轮运输的国际船舶运输经营者之间订立的运营协议以及运价协议，但这种区分并不全面，不能囊括当今航运市场上各种类型的协议。

2、《国际海运条例》第22条虽然规定应自协议订立之日起15日内向国务院交通主管部门备案。但主管机关对报备并没有实质审查的权利，报备只是程序上的需要，只要协议当事人履行了备案手续，就不违反我国法律，这种事后监督的方式并不能有效的起到备案应用的作用。

3、根据《海运条例》，航运垄断的调查处理由交通、工商行政和价格三部门联合执法，并没有规定专门的执法机构统一对豁免申报进行受理、审查、批准、监督、调查和处罚等方面工作，从而增加了行政成本，降低了执法效率。[5]

（二）《反垄断法》的规制及不足

第一，《反垄断法》第15条通过列举的方式规定反垄断协议豁免的几种情形，但是通过列举的方式并不能涵盖所有的情况。第二，《反垄断法》第四章对有关经营者集中的反垄断豁免的认定和审批予以规定。但是在对垄断协议的反垄断豁免的具体认定上却没有明确相应的规则。例如，在经营者能够提供相应证明时，由哪个机构进行认定，立法上还存在空白。第三，《反垄断法》对航运垄断行为及豁免权缺乏明确的规定，这与我国加入的《联合国班轮公会行动守则公约》存在具体权利规定上的不协调。而且，《反垄断法》规定的处罚机构与《国际海运条例》规定的执行机构存在立法上的不统一，容易导致具体问题的交叉管理和责任相互推委现象。[6]

四、对建立我国航运反垄断豁免制度的建议

（一）明确豁免的立场

通过对欧盟和美国反垄断豁免立场的考察，我国在制定《航运法》时应该明确反垄断豁免的立场。欧盟新模式主要是通过将一般竞争法引入航运垄断协议的规制中，取消了班轮公会的反垄断集体豁免，但是联营协议的反垄断豁免依旧存在。美国模式是继续保留反垄断豁免制度但配以相应的备案监管制度。对此，我国可以参照美国模式，通过引进备案监管制度加强对协议的管理和监督，建立和完善我国国际航运反垄断豁免制度。

（二）采用有限豁免的原则

反垄断豁免并不是绝对的，垄断组织享有反垄断豁免权是需要满足一定条件的。欧盟对航运联营协议的反垄断豁免施以严格的条件限制，美国对航运协议的反垄断豁免則需要对协议的内容和形式加以严格审查。二者都是采用有限豁免的原则，因此，我国可以借鉴其做法，采用有限豁免原则。

（三）明确豁免的协议范围

虽然《国际海运条例》实施细则区分了班轮公会协议、从事国际班轮运输的国际船舶运输经营者之间订立的运营协议以及运价协议，但是，对什么是航运垄断组织、哪些航运垄断协议享有反垄断豁免仍没有明确的规定。为此，在制定《航运法》时，既要考虑协议类型的周延性和全面性又要注重协议的特殊性。可以通过列举式的条文规定哪些协议享有豁免，并以一般性条文予以补充，防止有遗漏。

（四）明确相关的监管机构

考虑到航运业的特殊性和航运业反垄断豁免监管的专业性，我国应该设立一个独立的专门机构，负责航运反垄断豁免申报、审查、监督等，这不但确保了航运反垄断监管的专业化，也确保了航运反垄断审批的高效率。

（五）完善协议备案监管制度

备案并不等于简单的告知、通知或者备查。备案程序的核心是对提交的协议进行审查，对符合规定的协议予以备案，否则予以拒绝。备案程序中应该规定需要备案的协议种类以及协议应该包括的内容、管理程序、备案后的信息公开、评价及监管等。协议完成备案并不是终点，加强备案后的监管同样重要。美国航运法协议备案后要求备案人提交详细的监管报告的做法极具特色，与事后监督不同，这是一种事先的、主动的、积极的措施，值得我国借鉴。通过监管报告，主管机关可以预先主动掌握备案单位的活动信息，通过综合分析评价这些信息，有利于及时发现问题并迅速采取应对措施。（作者单位：上海海事大学）

参考文献：

[1] 王秋雯.欧美国际航运垄断协议规制制度比较及对中国的启示[J].新视野，2012（5）：115

[2] 崔起凡.航运反垄断豁免制度的理论分析.福建法学[J]，2011（4）：38

[3] 郏丙贵.美国航运法对协议的监管制度[J]，海大法律评论（2006），2007：296-297

[4] 吕鸣，章博.我国航运竞争法的反垄断豁免制度[J].水运管理，2005（3）：24

[5] 同上

[6] 孙超.国际航运业反垄断豁免制度研究[D].大连：大连海事大学，2011：21