浅谈农业现代化中的土地流转问题

向鹏 李琪政 范鑫鑫

摘 要：土地是人类赖以生存和发展的物质基础，是农业生产的基本生产资料。地大物博的中国是拥有几千年历史的传统农业大国，土地在中华民族的发展与传承过程中扮演着重要的角色。自1978年安徽省凤阳县小岗生产队实行包干到户以来，家庭联产承包责任制一直是我国农村土地改革的主流，给中国农村带来了翻天覆地的变化。然而随着城乡一体化的不断推进和农业现代化的改革要求，传统的承包责任制已不能保障最广大人民的根本利益，土地流转问题也就成为农村土地改革的重中之重。

关键词：土地流转；问题及原因；对策

一、土地流转改革概述

自古以来，中国就是一个农民占人口多数的农业国家，所以中国最大的问题就是农民问题，而农民最大的问题就是土地问题。然而，伴随着高速工业化和城市化进程的不断推进，农村人口不断减少，以家庭为单位联产承包责任制的生产热情也随之降低，农民与土地关系发生了重大变迁。

1.在城市化背景下，越来越多的青壮年劳动力放弃传统的农业生产，选择进城务工，导致农村劳动力大量转移，而剩下来的孩童和老年劳动力又无力从事繁重的农业生产，导致大量土地闲置以致荒废。

2.随着城镇化的不断推进，一些市郊土地价值随之增值，农民多愿意将土地作为一种投资租赁出去，从而收获长期增值收益。

3.随着科学技术的不断进步，机械化大生产成为时代的主流，以家庭为单位的承包责任制会导致高成本低收益。

4.为推动农村经济发展，满足村镇企业的建设需要和用地需求，需要将农民手中的土地以租赁方式流转出来。

5.村镇为培植承包大户，鼓励部分农民将土地流转给培植对象，从而支持另一部分农民实现规模生产，降低农业生产成本，提高农业生产效率，即“反租倒包”。

为解决农村土地资源闲置荒废问题，促进农村合理用地，推动农村经济建设，2004年，中国政府颁布《关于深化改革严格土地管理的决定》，其中關于“农民集体所有建设用地使用权可以依法流转”的规定，强调“在符合规划的前提下，村庄、集镇、建制镇中的农民集体所有建设用地使用权可以依法流转”。

所谓土地流转就是土地使用权的流转，是指拥有土地承包经营权的农户以转包、出租、互换、转让等方式将土地经营权（使用权）让渡给其他农户或经济组织从事农业生产经营，即实现经营权和使用权的分离。

加强农村土地流转，有利于“三农”建设，对于解决“三农”发展中面临的一些困难和问题，具有十分重要的意义。

1.实现土地规模生产，保障食品安全。近年来，农产品质量安全事故时有发生，严重危害了人们的身体健康，以至于中国人“谈吃色变”。通过土地流转，可以实现专业化生产和规模化生产，能够有效监督农业生产的各个环节，从而保障农产品的质量和安全。

2.实现农业规模效益，改变农业弱势地位。农业是一个弱势产业，在传统的农业生产过程中，加工、运输、销售等各个方面是完全脱节的，因而不具有竞争优势。通过土地流转，可以实现土地的规模化，专业化经营，从而形成一条完整的产业链，提高农业生产效率和产出效率，增强农业的抗风险能力。

3.调整农村经济结构，促进农业现代化。加强土地流转，有利于荒地的再利用和土地的合理利用，从而提高农村土地资源的配置效率。另外土地流转有利于优化农业内部结构和提高农业经济效率，从而促进农业现代化发展。

4.增加农民收入，保障农民利益。在土地流转过程中，农民获得收入的方式主要有三种：一是以土地入股，获得分红；二是土地租赁，收获地租；三是土地托管，农民保本。

二、土地流转过程中存在的问题及其原因分析

土地流转是深化农村经济体制改革过程中出现的新事物，是党和国家在新的发展阶段提出的土地改革制度创新，在探索阶段必然面临着许多困难和问题。目前，农村土地流转面临的主要难题是由于历史原因形成的各种矛盾以及土地流转双方的利益纠纷问题。

1.合同问题导致的纠纷。在土地流转过程中，由于合同问题导致的纠纷有：一是未签订书面合同引发纠纷；二是任意违反合同引发纠纷；三是流转合同不规范引发纠纷。合同引发纠纷的根源在于农民缺乏自我维权意识和相关的法律知识，从事农业生产的大部分农民群众文化程度普遍不高，因而不知道通过相关的合同来维护自己的合法权益，即使签订合同也是基于双方信任的简单合同，一旦发生纠纷，合同便失去了效率。所以，如何增强农民的权利意识和相关的法律知识是解决合同纠纷问题的关键。

2.流转程序不规范引发的纠纷。我国土地流转改革仍在探索实验阶段，相关的职能部门对土地流转的规范和监督机制还不完善，也缺乏相关的必要条款来约束流转双方，因而对流转双方的权利义务关系不能明确界定。另外，一些农户的土地自流转行为，由于缺乏相应的法律合同和第三者的见证，从而导致在发生纠纷时相关部门难以取证，缺乏相应的法律效力。

3.土地流转用途不当引发的纠纷。在土地流转过程，一些社会资本可能会存在一些恶意流转和“圈地”行为，大肆囤积土地进行房地产开放或破坏土地资源的行为，与农民土地流转的初衷背道而驰，从而引发纠纷。还有一些土地流转人，得到流转土地之后，又将土地流转给其他人，从而导致土地在流转甚至层层流转情况的发生，最终损害了农民的利益，引发纠纷。这种情况存在的根源是由于政府和相关部门缺乏有效监督而导致的，如何保障土地流转过程规范，促进土地合法有效流转，是解决纠纷的关键。

三、解决土地流转问题的对策

如何优化和改革土地流转制度是当前我国孑待解决的一个重要课题，也是推动农业现代化建设的重要一环。习近平总书记在2013年7月下旬的湖北视察讲话中要求，深化农村改革，完善农村基本经营制度，要解决处理好农村土地所有权、承包权、经营权三者之间的关系，土地流转要尊重土地流转双方意愿，守住耕地红线，保障基本农田、粮食安全，增加农民收入。

1.大力加强土地流转政策宣传，提升农民的法律维权意识。村镇政府和农村居委会等基层组织可以通过政策宣传和讲座的形式，来加强农民对土地流转政策的了解，告诉农民什么是土地流转，土地如何流转，在流转过程中如何签订合法有效的合同来保障自己的利益等等，从而调动农民进行土地流转的积极性，促进土地流转政策的有效推广。

2.建立健全土地流转法律体系，实现土地流转规范化、法律化。一是政府部门要统筹城乡土地市场，建立统一的农村集体建设用地标准，在保障耕地红线的前提下，审慎审批其他用地指标，防止土地用途改变的情况发生。二是细化农村土地流转的操作流程，建立相关法律法规，使土地流转有法可依，对土地流转中必须改变农田及耕地用途的行为作适当调整，同时，对改变农田及耕地用途的行为进行严格限制。三是建立相应的处罚措施，加强对土地流转过程的有效监督，对恶意流转和“圈地”行为进行依法制裁。

3.完善土地流转登记程序，监督土地流转依法进行。建立土地流转登记机构，对每一块土地都进行确权登记，及时详细的登记每一项土地流转行为，既能在发生土地纠纷时进行依法仲裁，也能够有效监督每一块土地的流转去向和用途，从而保证土地的依法流转和合理利用。流转双方的利益也得到了最大保障。

4.明确流转双方权益关系，完善纠纷协调机制。一是在村镇等基层组织建立土地纠纷仲裁机构，大力培养基层纠纷仲裁员，制定和规范纠纷仲裁制度和实施准则，完善仲裁机制。二是要加强宣传，使农民在发生纠纷时知道该找谁。同时，仲裁机构也要提高工作效率，及时为农民提供仲裁援助。三是村镇政府要加强监督，规范仲裁程序，在发生土地纠纷时及时进行调解仲裁，保障农民利益和土地流转的积极性。

随着农业现代化的不断推进和农村经济体制的不断改革，我国土地流转制度也将越来越完善，农民的收入水平也将不断提高，真正的城乡一体化将不再是梦想，我国将真正的实现共同富裕。（作者单位：河南师范大学大学商学院）

参考文献：

[1] 曾超群《农村土地流转问题研究》2010.6

[2] 《土地流转与农业现代化》北京天则经济研究所

[3] 王平涛《农村土地流转存在的问题及对策》2014.6