知识经济背景下专利代理行业管理创新研究

摘要：在知识经济时代的社会背景下，发展专利代理行业、推动科学技术创新对于我国建设创新型国家具有重要意义。对于专利代理业而言，在加强和创新社会管理的进程中，如何实现企业自治、协会自律和行政监管三者之间的平衡与协调至关重要。实践中，专利代理机构同行业协会、政府主管部门之间在专利代理行业的管理过程中发挥着重要作用，我们应当进一步完善企业自身的内部治理、加强行业协会的外部监督以及强化行政部门的管理和服务。

关键词：知识经济；专利代理行业；企业自治；协会自律；行政监管

当下社会已经进入以现代科学技术为核心的知识经济时代，如何最大限度地利用先进知识进行技术创新进而推动经济社会发展已经成为各国的共识。专利代理行业是协助企业进行技术创新、促进创新成果向专利转化、维护创新主体知识产权和实施知识产权战略的重要支撑，专利代理服务的水平和质量对提高国家的自主创新能力具有重要影响。随着专利事业的蓬勃发展，我国的专利代理行业发展迅速，逐步建立起了“自愿组合、自主经营、自我发展、自我约束”的发展机制，有效地促进了我国知识产权制度的实施。但是审慎地来看，我国的专利代理行业距离全面协调可持续发展的要求还很遥远，仍然面临着企业自治严重不足、行业自律尚不充分、行政监管有待完善等诸多制约因素。因此有必要研究专利代理行业在管理创新方面存在的问题及表现形式，深入分析原因并提出对策建议。

一、 自治法：企业自身的内部治理及其完善

改革开放以来，我国的专利代理行业先后经历了政企分开、脱钩改制等一系列市场化改革，专利代理机构不断完善质量管理与控制、流程管理规范，建立健全人事、财务、业务等制度，在企业自身的内部治理建设上取得了显著成绩。近年来，一些专利代理机构逐步形成了运行流畅、规范有序的管理模式和工作机制，呈现出专业突出、服务周到、信誉较好、实力较强、效益显著、规模扩大的特点。但是总体而言，专利代理行业整体上仍处于初级发展阶段，与律师、注册会计师等其他中介服务行业发展相差较远。大多数专利代理机构成立时间短、规模小，服务水平有待提高，竞争层次较低，还处于实力、市场份额的积累阶段。为实现《专利代理行业发展规划（2009年-2015年）》提出的“大幅度提升专利代理机构的发展水平，进一步扩大专利代理行业规模，促进专利代理机构普遍实现服务规范、诚实守信、为自主创新提供有力支持”的发展目标，适应专利发展迅猛的客观需要，今后实践中亟需解决以下问题：

1. 个别专利代理机构在申请设立和年检过程中存在隐瞒真实情况、弄虚作假的情况。为克服专利代理人数量不足、人员流动性较大的困难，有些专利代理机构刻意隐瞒合伙人或股东不能专职从事专利代理活动的情况，向监管部门提交虚假的人事档案证明、辞职证明甚至伪造的存档证明等材料；为满足《专利代理条例》对合伙人或股东人数的要求，不惜甘冒法律风险采取“代持”、“暗股”等隐蔽形式；在股东变动时，未经工商部门批准擅自变更甚至偽造注册信息，给监管部门对专利代理机构执业、管理活动的持续监管加大难度。

2. 专利代理机构的管理制度和服务水平不能适应市场主体的需求和行业发展的需要。经过多年发展，专利代理行业内已经出现了一批具有较高业务水平的专利代理人，专利代理服务质量不断提升。近年来社会上的知识产权氛围逐步浓厚，申请人特别是企业申请人对专利申请质量越来越关注，对自身合法权益的维护越来越重视，同时对代理机构服务质量的投诉明显增多。一些机构不积极履行代理职责甚至服务质量较差的问题不断出现，主要表现为：一是内部流程管理不规范，委托人在办理手续时需要多次准备、连续往返，工作流转环节繁多，制约了程序性管理、内部业务管理和客户服务管理的有效统一；二是在期限管理、流程设置上缺乏连贯有效的衔接，导致专利申请的流程控制不到位，出现答复意见超时、延期缴费等问题，最终使得委托人的专利申请非正常失效；三是专利代理机构未积极履行后合同义务，没有按照《专利代理管理办法》的规定妥善处理各种尚未办结的事项，或者在双方代理关系终结后未及时申请变更委托人通信地址，导致委托人无法接收按时交费、终止权利等重要通知，从而损害其预期利益。

3. 大多数专利代理机构缺乏规范化、体系化、科学化的内部管理制度。专利代理机构是督促专利代理人独立、客观、公正地执业的重要保障，其自身的内部管理是否严谨规范，决定着机构能否实现长期地平等竞争、快速发展。从行业现状来看，部分代理机构的内部管理比较混乱，既缺乏详尽的业务流程管理机制、良好的工作激励机制和明确的责任追究机制，也没有积极稳健的发展理念和前瞻开拓的长远规划，甚至中西部地区的一些机构还是家庭作坊式经营，处于随意管理、粗放发展的状态。

对于中小型专利代理机构而言，无论是采取合伙制还是有限责任公司制，其出资人和机构事务执行者是合一的，未出现严重的所有权和经营权分离的现象，因此基本上不会出现严重的内部治理问题，通过章程或者合伙协议能够解决出资人之间以及出资人和企业之间的利益冲突问题。但是随着我国企业专利意识的提高以及国际专利业务和专利纠纷案的增加，专利代理人的能力水平和服务质量与市场主体的客观需求相比尚有较大差距，尤其是缺乏能为我国企业参与国外市场竞争提供综合性、深层次和高质量专业服务的专利代理机构。对于那些不断发展转达、逐渐参与国际竞争的专利代理机构而言，为数众多的出资人之间可能无法保持传统的人合企业要求的相互熟悉、认同、信赖的关系，为了进一步做大做强必须完善自身的内部治理。因此在支持我国专利代理机构做大做强的战略中，政策引导、法规支持必不可少，其中促进特殊的普通合伙企业制这类型专利代理机构的进一步发展是关键一环。针对上述问题，需要明确机构内部各岗位的职责、完善流程管理的制度规范、建立不同岗位之间的监督约束机制等方面加强专利代理机构的企业治理。

二、 自律法：行业协会的外部监督及其加强

通常而言，行业协会是会员单位的利益代表，具有表达合理诉求、影响政府决策和维护合法权益等功能，在推进市场监管体系建设、完善市场经济体制的进程中发挥着重要作用。专利代理行业作为一种新兴的服务业态，其自身的规范发展也离不开行业协会的自律监督。按照《专利代理条例》的规定，目前中华全国专利代理人协会（以下简称专利代理人协会）是依法成立的全国性行业社会团体和自律性组织。专利代理机构作为专利代理人协会的团体会员，按照协会章程享有权利、承担义务，并遵守专利代理人协会的自律规范。因此，专利代理机构和专利代理人协会是会员和协会之间的关系。一方面，专利代理机构作为会员需要遵守按时缴纳会费、履行职责的义务，另一方面，专利代理人协会制定的章程和自律规范对专利代理机构具有约束力。

专利代理人协会自成立以来，在建立健全行业内部规范、加强执业能力建设和提升行业整体形象方面开展了一系列卓有成效的工作。但是由于协会的整套工作尚还处于探索阶段，行业自治组织的自律功能发挥尚不充分。一是协会对于专利代理机构和专利代理人的管理、考核缺乏完善的评价指标体系。一套完整的、详细的专利代理执业标准，不仅可以规范专利代理机构的服务水平和专利代理人的执业行为，而且还能大幅地提高整个行业的管理能力和服务质量。从现有的执业標准规定来看，总体内容比较原则化、抽象化，尤其是对专利代理行为的评价缺乏更加细化、可操作性的规定，需要尽快修改完善；二是专利代理人协会自身的组织建设比较薄弱，全国性的协会与地方协会之间的关系有待进一步协调。由于《专利代理条例》没有对专利代理人协会的设立做出明确规定，因此目前除了在全国层面设立专利代理人协会外，只有部分省市陆续成立了地方行业协会或建立专利代理事务所所长联席会制度，总体上缺乏统一规范、有序衔接的行业自律组织。而且仅就全国性的专利代理人协会而言，目前负责日常工作的秘书处工作人员紧缺，内设部门较少，在承担大量的教育、培训、交流等职能外，缺乏充足的人员和精力进行从事行业自律工作。此外，由于专利代理人协会与地方协会不存在隶属或者领导的关系，因此上下级协会以及各个协会间的沟通交流机制尚不健全，也没有形成整个行业自律的合力；三是诚信体系建设和信用等级评估工作有待进一步完善。为了加强行业协会的外部交流、信息服务与社会宣传，强化行业自律职能，专利代理人协会开发了专业的诚信信息平台。但是从目前来看，这一平台的知名度不高，使用范围较小，社会影响也有限，今后还需进一步发挥其在推动行业整体诚信体系建设方面的作用。同时，关于专利代理行业的信用评价制度目前仍在不断的探索中，建立健全比较完善的评价标准和实施方案还尚需时日。

从协会章程和发展规划来看，专利代理人协会应当积极履行协会行业维权、规范会员执业行为、维护行业竞争环境等职能，充分发挥其行业自律监督的作用。

今后我们需要从强化诚信意识、推进诚信建设、完善自律规范、加强信息公开等方面进一步加强行业自律，积极倡导和督促专利代理行业实现公平竞争、诚信经营、遵纪守法和健康发展。

三、 监管法：行政部门的管理和服务及其强化

按照《专利法》、《专利代理条例》等授权性规定，目前国家知识产权局和省市地方各级知识产权局依法共同开展专利代理行业的行政监管工作。近年来，各级知识产权局在创新监管工作思路、建立跨部门协作机制等方面作了极大努力，有效地惩治了黑代理等违法违规行为。但是由于历史原因和体制因素，实践中行政部门的管理和服务还有待进一步完善。

1. 监管权限不清晰。虽然两级知识产权局都依法享有行政监管权，但是上述法律法规并没有对二者的权限划分作出明确规定。监管权限的不清晰导致上下两级监管部门在实践中面临着困境：一方面，地方各级知识产权局虽然更了解行业的详细情况，但缺乏撤销机构的处分权，无法发挥地方主动性，同时还承担着行业扶持的责任，因此在监管过程中往往把关不严，对本地专利代理机构扶持多、批评教育多，惩戒少、规范少；另一方面，国家知识产权局虽然能够全面掌握整体状况，但很难了解各个地方的具体情况，加之审批、年检、惩戒工作涉及机构较多，信息全面却未必真实、准确，收到举报后往往只是批转调查，很难及时地发现实践中的问题。总之，现有的这种体制还没有形成监管合力，而且在衔接中难免出现监管漏洞。

2. 监管力量不足。目前制约行政部门管理和服务的最大因素是从事专利代理管理工作的人员较少，而且高素质、高技能的管理人才流失现象也很普遍，最终导致监管力量严重紧缺。在国家层面上，国家知识产权局条法司专利代理管理处是履行专利代理行政监管职能的部门，面对全国为数众多的专利代理机构，专利代理管理处在机构设置和人员数量上明显不足。在地方层面上，绝大多数市级、县级知识产权局知识产权局目前都没有设立监管专利代理行业的专门机构，这些监管部门的人员监管水平普遍较低，缺乏足够的执法经验，这些因素严重影响了各级知识产权局对专利代理行业实施行政监管的有效性。

3. 退出机制不通畅。为保证专利代理机构的执业质量、保障代理工作当事人的合法权益，除了设立审批外，通常还需要加强对专利代理机构的后续监管，并建立一套完善的退出机制，形成能进能出、优胜劣汰的局面。由于缺乏法律规定和相关授权，目前行政监管部门无法解决实践中的机构合并、组织形式转换、变更程序、动态监管以及停业整改等一系列问题，退出机制的不通畅极大地制约了广大专利代理机构的规范发展。

4. 监管功能发挥不充分。目前各级知识产权局还没有对广大专利代理机构和代理人的代理能力、服务水平、信用等级等进行细致划分，而且普通的委托人也很难全面地收集上述信息并作出准确评价。由于信息的严重不对称，市场上催生了部分专利代理机构虚假宣传、不实承诺等行业乱象。此外，各级知识产权局的监管手段有限、力度不足，这些使得专利代理机构和代理人在执业中存在的弄虚作假问题未能及时得到纠正。

政府部门在对专利代理机构进行行政监管时，旨在促进该行业持续健康发展，因此专利代理机构的发展方向与政府部门的监管目标具有一致性，这是双方开展对话合作的基础。从长远来看，各级知识产权局对于专利代理机构而言不能仅仅局限于审批、检查、惩戒等行政措施，而应当更多地将扶持、奖励、引导等公共服务职能融入到行业的管理过程之中。总之，今后我们需要不断强化行业监管，加大服务力度，从而提高对专利代理行业的管理能力。

四、 企业自治、协会自律和行政监管的平衡

本质上而言，社会管理过程的核心在于通过各方主体在市场原则、公共利益的基础上竞争、合作，最终实现公共利益的最大化。具体到专利代理行业的管理创新而言，这就需要处理好政府与市场、第三部门的关系。通常而言，三者之间主要存在以下不同的情形。

第一，市场替代政府。专利代理机构的脱钩改制本质上是一个市场替代政府的过程，专利代理机构的市场化和专利服务业的社会化促进了专利代理服务业的迅猛发展。近年来，全国各地的专利代理机构数量激增，专利代理业已经成为一个全新的朝阳产业。但是我们不能否定专利代理机构作为市场主体的盈利性，《专利代理条例》明确规定非专利代理人不得成为专利代理机构的出资人，其实是弱化了专利代理机构向资本持有者分红的机制，过分强调了其作为中介服务的公益性功能。

第二，政府补充市场。一些偏远省份的专利代理服务严重不足，政府补充市场的机制必不可少，否则我们将无法实现专利代理服务普遍均衡服务的目标。因此有必要在个别地方知识产权主管部门下保留非全额财政拨款的事业单位，以知识产权服务中心的形式为当地委托人提供专利代理服务。同时，政府建立专利申请援助制度也是政府和市场相互补充的典型实例，符合实现政府职能的制度安排。

第三，市场排斥政府或者政府排斥市场。专利代理行业的竞争是市场机制的结果，政府的干预因为无法及时有效地反映市场的需求而出现失灵，同时市场也无法解决政策法律实施的问题。政策法律的实施往往需要不同政府部门之间的协调配合和相应的配套机制，政府的协调能力是市场主体所无法比拟的。因此在专利代理行业的管理上，政府在政策引导、法律促进、财政支持上发挥市场不可比拟的作用。

第四，市场失灵和政府失灵并存。在对专利代理机构的服务质量控制上，政府和市场因为信息不对称或者信息收集成本过大而无法制定、实施相应的评价标准对其进行规范。这些问题最好通过行业自律来解决，因为专利代理人协会是由行业内的资深专利代理人组成，在充分了解信息的基础上可以对专利代理服务作出专业的、客观的评价。专利代理人协会通过抽查等的方式能够促进专利代理机构进行质量控制，切实提高行业服务能力和管理水平。

综上所述，我们需要在社会经济发展和政府职能转变的过程中，随着社会经济的发展变化和政府行政体制的改革不断调适对专利代理行业的管理创新，实现企业自治、协会自律和行政监管的平衡与协调，从而推动专利代理行业向专业化、规范化、规模化发展。

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基金項目：国家知识产权局项目“《专利代理行业发展规划》实施效果评估”（项目号：0811）。

作者简介：李慈强（1984-），男，汉族，湖南省耒阳市人，华东政法大学经济法学院讲师、博士后研究人员，中国人民大学经济法博士，研究方向为知识产权法，财税法。

收稿日期：2015-03-21。