农村“空心村”现象及其防控

杜德鱼

摘要论述了我国现行农村宅基地制度及“空心村”现象，分析了“空心村”现象产生的原因及治理“空心村”的必要性，提出治理“空心村”现象的五条对策。

关键词宅基地“空心村”改革

一、农村“空心村”现象

在城乡一体化背景下，在新农村建设及城镇化建设过程中，大量农村人口向城镇转移，造成农村住房闲置。一户多宅已不是少数，大量宅基地及住房闲置，“空心村”现象几乎遍布全国。事实上的农村宅基地使用权流转、买卖、租赁也大量存在，甚至城市居民到社区、农村购置房产，近几年此类案件纠纷大量出现，有资料显示北京市近郊宅基地流转与占宅基地总数的10%左右，有的高达40%以上。上海市南汇区惠南镇城南村有80%的宅基转让给了外来人员居住。湖北省荆州市自2003年以来，宅基地出租屋在20%以上。海南三亚市的东岸、海螺、月川、林春、鹿回头等城乡结合部农民出租也在20%以上。西安市近郊城中村几乎家家户户都在出租，形成食租者阶层，乱盖房加盖房现象，小产权房已成顽疾。

近10年来随着农村经济发展，农民生活水平提高，交通状况改善，由于出行需要许多农民都把新房建在地理交通位置比较便利的地方，并逐渐形成新的农村村落布局。且农村居民多建新舍而不拆老屋，导致新村与“说村不是村，有院没有人，说地不是地，草有半人深”的“空心村”并存，给农村宅基地的管理提出新问题，造成大量耕地浪费。安全隐患，生态环境恶化，需要通过深化农村土地改革，改革农村宅基地制度，推进城乡一体化来防控。

二、“空心村”产生的原因

分析“空心村“产生的原因，概括起来主要有：（1）落后的思想观念导致节约用地意识不强，看风水、图虚荣、攀比心理、贪多求大、靠近公路、一户多宅，形成“空心”“空置”。（2）城乡一体化，尤其是城乡建设一体化规划滞后于农民住房建设，导致农民建房随意性大，形成空置和浪费。（3）土地流转不规范，农村土地的非自由转让，宅基地的转让限制使其所包含的权利不完整，导致土地价值的消散或贬损。也就使农民弃老屋另占耕地建新屋成本很低，且无疑具有示范效应，直接导致“空心村”现象的出现和加剧。（4）相关法律法规不健全及监管不力，原有法律法规已不适于城镇化发展的需要，亟待修改。加上对审批、违建监管不力，导致一些农户多占、乱建、抢建等行为得不到应有惩罚，对不配合城镇化和新农村建设规划，一户多宅等行为缺乏有效的治理措施，涉农耕地转宅基地审批失范，甚至流予形式。未批先建、事后罚款、以罚代批，造成既成事实等等。（5）城乡二元机制导致农村剩余劳动力大量快速向城市流动，使农村常住人口快速下降，“空心村”因此而生等等。由于这些原因的综合作用形成“空心村”现象，不仅冲击了现行宅基地制度，也造成耕地浪费，环境破坏等后果，必须通过改革农村宅基地制度来解决。

三、防控“空心村”现象的对策

针对产生“空心村”现象的原因，有针对性的采取措施，综合治理，最关键的是改革农村宅基地制度，防控“空心村”现象。

1、修订完善现行宅基地制度

根据新形势修改现行宅基地法律法规，如允许宅基地流转，抵押等，完善政策，加强监督，对“一户多宅，面积超标，强占抢建违建”“小产权房”等违法行为处理提供法律法规和政策依据。把十八大提出的赋予农民更多财产权力，确权颁证，宅基地使用权改革措施经过试点，尽快上升为法律法规，完善宅基地制度，这是防控“空心村”的根本。

2、加快城镇化步伐，改革城乡分割二元化结构

应加快城乡一体化尤其是城乡规划一体化步伐，加强新农村建设、新型城镇化建设。要规划先行，要对新农村城镇化统一规划。统一建设，并完善宅基地退出机制，以宅基地换保障政策，退宅还耕等机制，改革城乡二元化经济社会结构，从制度上遏制“空心村”现象。

3、加强宣传教育，改变农民思想观念

通过各种形式对农民进行宣传教育，改变农民思想观念，促进意识形态对制度形成的保证和推动作用。重点是“土地稀缺有限，节约用地”、“退宅还耕”、“生态环保”以及“法律政策”等观念家喻户晓，成为每个人的意识和行为，使“空心村”现象从现实生活和老百姓的心中同时消失。

4、建立和完善宅基地流转制度和退出机制

农村老旧住房大量闲置的一个很重要的原因就在于土地的所有权在国家，流通权在集体，农民对土地仅有使用权，无法对土地进行自由交换和买卖。其资源就无法通過流通而达到最优的配置。因此，逐步建立与完善农地，特别是宅基地的流转制度，应从宅基地流转形式多样化、流转主体多元化、流转方式灵活化等多方面建立和完善宅基地的流转制度。与此同时还应逐步出台和完善农村宅基地的退出机制，这样才能避免“空心村”现象。

5、因地制宜，强化对现有“空心村”的综合治理

对现在“空心村”要因地制宜，综合治理。“空心村”治理是个既长期又复杂的工作，涉及农户、村镇和国家各方面利益，加上各村落自然环境、地理位置、经济基础、人口结构等因素各异，决定了其改造治理必须因地制宜，不能一蹴而就。如“村庄集并”模式，适用于地理位置相对较远、居住分散、人口稀少、交通不便。自然条件恶劣的自然村。“整体搬迁”模式适用于原村无序外扩，农民生产生活条件皆十分落后的自由村。“部分搬迁”模式适用于需要通过拆迁老旧闲宅及影响规划的房屋来完善村内道路等基础设施建设，进而达到整个村庄用地集约合理状态的情况。

基金项目：西安市社会科学规划基金项目《西安市城方一体化进程中农村土地制度改革与社会矛盾防控研究》（项目编号14IN04）

（作者单位：西安外事学院应用法学研究所）