土地承包经营权入股合作社考察

孙月蓉　韩克勇

[摘要] 我国农村的农地承包经营权入股合作社及抵押，存在转让受限、入股程序缺位、合理价值评估、设定抵押或转让、破产清算时处置等问题。保障农户承包经营土地收益多元化，完善农地家庭承包经营权入股合作社，应坚持国家严格限定土地用途的原则，通过修改入股的限制性规定、建立价值评估机制、限制盲目扩大集中规模、完善社会保障制度等方式来实现。

[关键词] 土地承包经营权 农业合作社 入股 抵押

[中图分类号] F321 [文献标识码] A [文章编号] 1004-6623（2015）05-0073-04

[作者简介] 孙月蓉（1974 — ），女，山西大同人，太原师范学院经济系讲师，研究方向：农地制度、社会保障；韩克勇（1964 — ），山西祁县人，山西省社会科学院研究员，《经济问题》杂志主编，研究方向：金融理论与政策、消费经济。

农村土地承包经营权流转加速与农业适度规模化经营是推进我国的农业现代化的方向。在我国农业转型期，盘活农民的土地资产，实现农民土地权益的资本化，是保障农民土地权益，推进新农村建设、农业现代化的重要环节。为进一步完善农村土地制度，探索农民土地权益资本化的具体路径，2015年我国政府积极推动农村土地权益资本化的改革试点工作。2015年7月，国土资源部围绕农村土地征收、集体建设用地、农户宅基地的流转及入市的改革试点提出意见和实施细则。2015年8月，国务院发布意见指出要在全国选择试点地区，进行农村“两权”即土地承包经营权和住房财产权的抵押试点，要求各试点实行封闭运行，在风险可控范围内实现两权的抵押融资功能的突破。与以往的土地制度改革相比较，此次改革试点的最大亮点之一在于取得法律授权，即试点改革涉及内容与以往相关法律规定相冲突时仍可以在该地区执行，具体指可以突破《物权法》第一百八十四条①、《担保法》第三十七条等相关法律条款②，由国务院按程序提请全国人大常委会授权，允许试点地区在试点期间暂停执行相关法律条款。这次改革的法律制度授权为解除农户家庭土地承包经营权抵押的诸多限制，实现土地承包经营权的融资功能提供了制度空间，为引导农民以土地承包经营权入股合作社，多种形式发展农业规模经营创造了条件。

一、土地承包经营权入股合作社的概念及法律依据

我国的农业现代化发展方向是以家庭承包经营为基础，鼓励农户合作发展多形式的适度规模化经营。国务院发布的发展农业适度规模经营及试点“两权”抵押的意见中，指出专业化、集约化的家庭农场农业生产模式是我国适度规模经营、推动农业现代化转型的有生力量。我国的农业现代化、产业化经营要鼓励承包农户之间的多种形式的联合，发展农民合作社、培育农村合作金融。

农业合作社是在我国农村家庭承包经营的基础上，生产、经营农产品或提供农业经营服务的生产者、经营者，自愿组成的实行民主管理的互助经济组织。我国《农民专业合作社法》明确了农业合作社有独立的法人财产权独立承担法律责任，合作社的财产由成员出资、国家财政补贴、公积金等来源财产组成。我国合作社的登记管理办法规定合作社成员的出资包括货币、实物、知识产权等，并明确规定劳务、信用禁止作价出资，其中并没有农地承包经营权被禁止，可见按照合作社管理条例规定农地承包经营权可以以非货币财产的形式作价出资入股农业合作社。

为充分实现农村土地资源的资产收益，在所有权、承包权及经营权三者分离的基础上，我国农村土地承包法及其流转管理办法等相关法律制度，规定承包方可以将土地承包经营权评估量化为股权，入股农业合作社。具体是在坚持农村土地集体所有、农业用途不变的基础上，依法取得经营权的承包方，以承包土地或林地经营权的生产性能、数量、承包年限当地土地流转价格水平为考虑要素，作价出资并入股组建农民专业合作社的行为。农地承包经营权入股合作社对于实现农地资源的资本化，保障农户承包经营土地收益多元化具有重要的意义。

二、家庭土地承包经营权入股农业合作社存在的主要问题

（一）现有制度限制土地承包经营权资本功能的实现

1. 土地承包经营权转让受限

基于对传统农业和农户保护的目的，我国法律虽然在一定程度上对土地承包经营权的转让是允许的，但对农户以家庭为单位承包的农地承包经营权的转让行为规定了限制条件：受让方必须是农户并且应以农业生产和经营为业；出让方须有稳定的收入来源；需经发包方同意等。这些规定违背土地承包经营权作为法定的他物权的本质属性，限制了农户家庭对于土地承包经营权的充分流转，家庭土地承包经营权的资本功能无法充分实现。土地承包经营权是一项独立的用益物权，权利主体即承包方依法应享有占有、使用和获取土地收益的权利。土地承包经营权的实质在于农户家庭作为承包方，对其承包的集体所有的土地，行使占有、使用和收益的权利。所以当入股合作社的土地承包经营权因合作社破产或被抵押时，在不变更村集体土地所有权主体和土地用途的前提下，改变的只是入股合同约定年限内承包土地的用益物权人。而且土地承包经营权作价入股合作社之后，就属于合作社的财产。在不改变土地用途的前提下，在土地承包经营权入股的约定期限内，合作社享有行使其用益物权的权利，发包方可以对其是否在法律范围内行使权益进行监督，但转让行为以发包方同意为前提的规定不符合物权法的法理精神。

2. 规范土地承包经营权具体入股程序的法律制度缺位

在我国土地承包法及流转管理办法等法律规定的前提下，全国一些省份出台地方性法规和政府规章，从不同角度规定了农地承包经营权入股合作社的具体程序和方法。如从规范农业合作社的登记出发，浙江省出台暂行办法，明确可以作价出资的土地承包经营权的性质和范围，并配套合同示范文本。重庆市发布通知要求，农村土地承包经营权入股的评估作价依据是数量和年限，并具体规定了组织形式、权属证明、出资形式、业务范围等土地承包经营权入股合作社事项。四川省出台实施办法，明确土地承包经营权的预期收益可以作为出资入股合作社，并规定土地承包经营权不得用于清偿合作社的债务，解散、破产清算时不得作为剩余资产进行分配。综合以上各省规定，尽管各省多实施了各种法规规范土地承包经营权入股合作社行为，但适用于全国的规范农户家庭土地承包经营权入股合作社程序的法律制度是缺位的。

（二）土地承包经营权的价值实现分析

1. 土地承包经营权价值评估问题

从合作社法基本理论出发，合作社成员的民主管理、经济参与和合作社作为独立法人的自治和独立的基本原则，决定了合作社无论是资本形成，还是运营管理，均实行成员之间民主、自愿约定的运营模式。由此，土地承包经营权作为农民的重要的非货币财产在作价入股时应该如何评估其价值，如何确立入股的比例，是确立土地资产的风险和收益的重要基础。在合作社成员较少，土地承包经营权数量及涉及价值较少时，合作社成员之间有可能对作价入股的承包经营权进行相对公平的评估作价。当合作社成员数量庞大，所涉土地数量多，情况复杂时，如何科学合理地评估土地承包经营权的价值，就成为一个复杂的过程。因此，为保障双方利益，规范入股运转程序，对入股的承包经营权需要建立科学、公正的价值评估机制。

2. 家庭土地承包经营权抵押许可问题

合作社的法律性质虽然属互助性经济组织，不具有企业以营利为目的性质，但同样具有利用现有资产实现融资的需求。我国现行法律按照是否可以设立抵押权将农地承包经营权划为两类：一类是拍卖、招标以及公开协商等方法取得的“四荒”地可以设定抵押；另一类农民以家庭为单位承包的农地经营权不可以设定抵押。土地承包经营权作为法定的用益物权，其作用在于实现权利人对土地的使用及收益，而融资功能是其实现收益的重要途径之一。禁止农户家庭以土地承包经营权设定抵押，直接限制了农地承包经营权的自由流转，更是对土地承包经营权的物权属性的束缚，损害了农户承包家庭的土地权益。

3. 破产清算时处置土地承包经营权的问题

依据合作社法规定，合作社的债务应用合作社的资产清偿。由于土地承包经营权与其他出资财产相比，对于入股农民往往除了资本财富意义之外，具有更加重要的生活保障、就业保障和更广泛的社会保障意义，所以应当明确规定：当合作社解散或资产清算时，农户享有以货币或其他财产性资产，折价优先置换已入股的土地承包经营权的权利。在土地承包经营权出资人放弃该优先置换权时，在坚持不改变土地的用途，权利行使期限在入股合同履行剩余时间范围内的前提下，可以用农地承包经营权来清偿债务和分配剩余财产。

三、完善家庭土地承包经营权入股合作社制度的建议

完善家庭土地承包经营权入股农村专业合作社，对于促进农地资源的有序、健康流转，实现农地资本的金融融资功能，推动农村专业合作社的运行和发展具有重要的意义。应该坚持农村土地所有权和使用权分离，坚持不改变土地用途、不损害农民土地权益的原则，完善土地承包经营权入股合作社制度，解决家庭土地承包经营权入股的问题并防范和化解风险。

（一）修改对家庭土地承包经营权入股的规定

现行法律对农民以家庭土地承包经营权入股合作社的限制规定过于严格，不利于农民土地收益的实现。首先，现行的土地承包法里明确列举的流转方式里没有家庭土地承包经营权入股方式。其次，限定入股流转的对象必须是从事农业合作经营及生产的。按照土地承包经营权流转的现行规定，无论农户以土地承包经营权折价入股农民合作社之前或之后，无论实际使用人的土地承包经营权是通过家庭承包取得还是其他方式取得，土地的使用用途均不得改变。在国务院的“两权”抵押贷款的法律授权范围内，试点地区可以突破相关法律条款的限制，修改对家庭土地承包经营权入股的限制性规定，增加允许家庭承包取得的土地承包经营权入股、抵押的法律条文，为农户实现对承包土地的价值收益提供制度基础。

（二） 建立科学的土地承包经营权入股价值评估机制

首先，基于农业专业合作社的民主管理的法人地位和农民入社自由的基本原则，在构建土地承包经营权的入股价值评估机制时，应肯定农民专业合作社全体成员民主决议对于土地承包经营权的价值评估的具体价值或评估的机构等的自主选择权和决定权。

其次，完善土地承包经营权流转市场。市场机制的供求关系是决定商品价格的核心，完善的土地承包经营权流转市场才能反映出土地承包经营权真正的资产价值。通过市场机制实现土地承包经营权的需求和供给信息的公开和整合，解决信息不对称的问题，保障农户家庭土地承包经营权的入股利益最大化。

最后，培育独立的第三方专业价值评估机构。政府应鼓励建立专业的资产评估机构，应用专业知识对承包经营权的未来收益值、收益的年限及其折现率等进行估算，实现对土地承包经营权价值的科学、合理、公正的评估，保障农民的土地权益。

（三） 因地制宜限制土地集中规模

借农业规模化经营而盲目扩大土地集中的规模，直接或间接地损害了农民利益。因此，土地承包经营权入股合作社必须综合考量农地的自然条件和农业、农村的发展程度，因地制宜地设置合作社资本中家庭土地承包经营权作价入股的比例以及面积的上限，设定农民实际控制及使用承包经营土地的面积或比例的下限，以免损害农民的土地权益。

（四） 完善农村社会保障制度

农村土地承包经营权的设立和流转目的是为了保障农民生活，并赋予农民土地资源的资本财富。但在我国城乡二元化的社会结构中，土地承载着农民生产、生活、及社会保障的多种功能。基于此，农民多有想流转而又不敢流转复杂心态。通过完善社会保障制度尤其推动城乡一体化的发展，从而弱化家庭土地承包经营权所承载的保障功能，才有可能真正激发土地承包经营权的资本属性，实现农民的土地承包经营权的资本效用的最大化。

[参考文献]

[1] 国务院.国务院关于开展农村承包土地的经营权和农民住房财产权抵押贷款试点的指导意见 [Z].2015-08-24.

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[7] 全国人民代表大会.中华人民共和国物权法[Z].2007-03-16.

[8] 全国人民代表大会.中华人民共和国担保法[Z].1995-06-30.

Abstract： Buying shares in rural cooperatives with land contracting rights is significant. At present， there are many problems in buying shares in rural cooperatives with land contracting rights， such as limited transfer， absence of specific procedures， lack of reasonable value evaluation， and bankruptcy liquidation. To facilitate buying shares in rural cooperatives with land contracting rights， we should adhere to the principle of the strict limitation on land use， modify restrictions on buying shares with land contracting rights， set up the value evaluation standards， limit the blind expansion of buying shares with land contracting rights， and improve the social security system. .

Key words： land contracting rights， agricultural cooperatives， buying shares， mortgage

（收稿日期： 2015-08-26 责任编辑： 垠 喜）