城乡居民基本养老保险制度实施中的政府责任研究

钟欢

摘 要：城乡居民基本养老保险是一项解决城乡居民养老问题的惠民工程，它将城镇居民社会养老保险制度与新型农村社会养老保险制度合并实施，打破了城乡二元分割的格局，有利于全体人民共享改革发展新成果。在全国性制度的完善和实施过程中，政府责任的定位与划分情况直接关系着该制度运行的好坏及其价值目标实现的程度。本文正是基于对这一问题的思考，从推动立法、制度供给、组织实施、财政支持、监督管理五个方面明确了政府在城乡居民养老保险制度实施中责任的定位与划分，并对政府在制度实施过程中的具体责任提出建言。

关键词：城乡居民基本养老保险；制度实施；政府责任

新型农村社会养老保险（以下简称新农保）制度和城镇居民社会养老保险（以下简称城居保）制度分别于2009年和2011年启动试点，2012年基本实现制度全覆盖。为进一步统筹城乡发展，逐步缩小城乡差距，推进公共服务均等化，2014年国务院发布文件决定将这两项制度合并实施，建立统一的城乡居民基本养老保险。截止2014年底，城乡居民基本养老保险（以下简称城乡居民养老保险）参保人数为50107万人，加上职工养老保险，合计覆盖了8.4亿人。近年来，统一城乡居民养老保险工作运行平稳，全国多地推出的政府主导的城乡居民养老保险制度取得了显著成效，政府均已出台关于建立统一城乡居民养老保险制度的实施意见。但是在现阶段城乡居民养老保险制度的实施中，政府间职责尤其是政府间财政关系定位与划分不清，严重影响了制度的持续发展。本文旨在通过对城乡居民养老保险制度实施中的政府责任进行明晰的定位与划分，从中找到确保政府责到位的实现路径。

一、城乡居民养老保险制度实施中政府责任的定位

（一）推动立法责任

衡量一个国家社会养老保险制度是否成熟的标志就是看其是否具备完善的法律，西方发达国家的经验表明，社会保障立法总是先于社会实践。我国以往主要依赖有关政策办法和各级政府部门的行政力量来实施养老保险制度，缺乏法律的规范性和强制性。虽然2010年出台了《社会保险法》，但相关规定不全面、不具体，缺少专门性的养老保险基本法律，我国城乡居民养老保险制度在具体实施中仍缺乏相应的法律保障，这使其欠缺应有的规范性与稳定性，难以取得广大群众的支持和信任。城乡居民养老保险工作的开展是一个较为复杂的系统工程，它涉及到不同利益主体间的利益分配和不同部门间的责任分工，若无严格的法律进行规范和约束，极易出现职能部门或个人搭便车的行为，甚至发生贪污腐败事件，这将会严重妨碍制度的贯彻实施和高效运行，降低政府的公信力。政府是法律形成机制中最为重要的主体，因此，要保障制度发展的稳定性，政府除在自己职权范围内继续完善有关养老保险法令法规的制定、发布和实施外，应积极推动立法机关尽快制定专门性的养老保险法律，以规范各参与方的行为，使其在法律范围内有效从事活动。通过法律手段将影响城乡居民养老保险顺利进行的不合理行为控制在最低限度，其中特别是要通过法律的强制力来规定政府所应承担的法律责任，从而确保制度施行更为公正、更加理性。

（二）制度供给责任

国家在社会转型强制性诱导机制中固有的责任就是制度供给，确定制度的框架体系及出台相关的配套措施，从而使社会共享这个公共产品和服务。养老保障统一性的特征往往要求这种责任必须由中央政府来承担，并且不断弥补制度供给的不足，承担制度供给的成本，以保障全国政策的统一。养老保障制度体系的建立实施涉及到不同利益主体间的利益协调与再分配，这就必须依靠政府从各方利益诉求出发，通过收入再分配、政策倾斜等手段，将养老保险扩大到全社会的范围，为城乡居民养老保险体系的建立和完善提供有效的制度供给。制度供给在政府责任中处于基础地位，对财政责任和监管责任具有引导和指向的作用，它的有效与否直接影响了政府责任的整体构建与履行。重新定位、体现政府制度责任，就要在确定城乡居民养老保险基本方针政策后，根据当前实际和未来发展合理做出规划，提供一套可持续，与经济发展水平相适应，与其它保障措施相配套的养老保险办法。在这其中，一方面要明确相关利益主体应承担的责任和义务；另一方面要在制度供给上健全激励机制。这不仅可以使公众对制度有一个整体和明确的认识，还有利于保证制度的可持续性，使得养老保险制度的运作和发展有了一个稳定而持续的前景。

（三）组织实施责任

城乡居民养老保险是一种保障城乡居民老年基本生活的民生项目，它不以营利为目的，根据公共选择理论，这一准公共产品既可能存在市场失灵，也可能存在政府失灵，它的顺利运行涉及到众多的行业、组织和个人，若仅靠市场运作必将产生较大的交易成本，而通过政府介入可在一定程度上避免市场失灵造成的低效率，提高制度的实施效率。同时提供公共产品是政府的基本职能，因此城乡居民养老保险这一公共产品只能由政府来提供或承担，政府是城乡居民养老保险制度的组织实施者。现阶段，由于我国区域经济发展水平不平衡，加之长期以来城乡二元结构的限制，城乡居民尤其是农民的组织化程度相对较低，难以完全自觉地加入到城乡居民养老保险中。所以在制度實施中，政府首先要对其加大宣传引导力度，让更多的城乡居民认识到参保的好处，取得广泛的社会共识，使他们能够积极配合工作的开展。但这并不意味着政府可以对居民参加城乡居民养老保险的自主自愿行为进行过度的选择干预，而应在制度推行中做出明确的责权划分，各司其职，吸取一些地方片面追求参保率而挫伤参保积极性的教训，通过上级政府科学制定政策，地方政府合理组织执行政策，以此来推进制度的顺利实施和健康发展。地方政府在实践中承担着制度的具体执行责任，应当根据实际情况灵活变通地、创造性地执行政策并取得实际成效，在提高经济效率与促进社会公平方面发挥作用。

（四）财政支持责任

从社会养老保险制度的各国实践来看，一个国家在养老保险制度上的财政支出的量直接关系着其制度的完善程度。城乡居民养老保险具有准公共产品的特性，作为国民收入再分配的手段，其相应的支出必须由政府财政来承担，而由于受政府财力的约束，城乡居民养老保险基金由个人缴费、集体补助、政府补贴构成，而政府财政补贴是城乡居民养老保险最主要的、最固定的资金来源渠道。在老农保中由于政府财政责任的缺损，农村社会养老保险最终成为自存自用的个人储蓄，并不具备社会保险的性质和功能。因此政府在城乡居民养老保险中的第一责任是财政责任，并持续加大各级财政在制度运行中的资金投入力度。但我国城乡水平差距较大，不同区域间的收入水平差距更大，地方政府财政情况也参差不齐，为满足制度发展对资金的需求，政府在制度实施中必须完善基金预算管理工作，继续加大调整优化财政支出结构的力度，扎实推进财政规划管理，以确保财政支出向困难地区和困难群众倾斜，从而提高城乡居民养老保险的经济效用和信心效用，并最大限度体现制度的公平公正性。同时，还要明确各级政府的财政支持责任，重点改变地方政府财政责任模糊状态，尤其是要明确地方政府对于参保人缴费的补贴标准和办法。另外，政府除了承担大部分财政责任之外，还应通过财政补贴、服务外包等形式吸收社会资金参与进来，拓宽资金的筹集渠道。需要注意的是，政府在制度运行中的财政支持责任并不是一种无限财政责任，也应客观考虑其适度性，注重资金投入的有限性与有效性，即财政支持力度既要与社会经济发展现实情况相适应，也要与当前和未来的政府承受能力相适应。

（五）监督管理责任

由于养老保险制度管理和运作的复杂性，在以后的发展中，强化监管责任将成为政府主导养老保险的一个显著特征。纵观养老保险基金监管模式的国际发展历程，各国根据本国经济社会发展的实际情况，选择适合自身且有效可行的养老保险监管模式。一般可以按照政府在养老保险监管中的角色大小进行分类，主要包括分散監管模式、集中监管模式、集散结合的综合监管模式这三种不同类型。这三种监管模式各有其优劣，我们不能简单地效仿哪种模式，而应在政府统一监管下，结合我国实际，积极探索有效的监管模式和方法，充分发挥各种力量作用，建立一个由国家权力机构监管、行政监管、司法监管、专门监管和社会监管等构成的城乡居民养老保险监管体系。①

监管责任是前几项责任的具体体现，是整个政府责任的自我维护与完善，政府监管是城乡居民养老保险得以正常运行的重要保证，应贯穿于制度发展的整个过程。城乡居民养老保险政府监管的主要内容包括制度实施情况、行政管理情况和基金运营情况，其中最核心的部分是基金监管。因此政府必须严格控制和管理好基金管理的监管权限，以最大程度上确保基金的安全完整及被保险人的利益。执行力度与效果是判断一个政策优劣的有效环节，所以城乡居民养老保险制度的建立与发展，需要较为健全的管理经办机构和监督问责机制来推动，各级政府承担着建立健全城乡居民养老保险体制的重要责任，应设立一个统一、独立的机构加以集中管理，以加强对各级政府贯彻执行的监管，从而对城乡居民养老保险制度的落实效果起到有力的鞭策作用。

二、城乡居民养老保险制度实施中政府责任的划分

在城乡居民养老保险体系建设中，政府需要承担制度设计和供给、组织实施、财政支持和监督管理等责任，不同政府层级，尤其是中央政府和地方政府所应承担的各自责任是不同的。中央与地方政府城乡居民养老保险的责任划分必须遵循我国中央统一领导、地方发挥自己主观能动性的基本原则，其实质就是在此基础上明确中央政府所应承担的责任，地方政府所应承担的责任，中央与地方政府共同承担的责任。中央应利用其人力资源、信息和统筹能力等优势多承担一些宏观方面的责任，地方政府应主要承担制度具体执行和实施等微观的责任。具体来说，就是中央政府应独立承担推动立法责任和制度供给责任，以确保制度的统一性和权威性，地方政府应在全国性法规指导下，制定适应本地区实际情况的规定，独自负责养老保险的行政管理、宣传、基金的统一征缴和发放等各种组织实施和日常执行工作。而政府在制度实施中的监督管理责任和财政支持责任则是中央和地方应当共同承担的责任，仅是各自责任实施的区域范围存在差别。

（一）推动立法责任

现代社会保障制度要依法建立，先立法，再实施。城乡居民养老保险是一种涉及各方利益关系调整的强制性制度安排，具有较强的法律依赖性，需要相关法律为制度的实施、改革和发展提供不可或缺的依据。为了保障制度的稳定性和权威性，明确制度各方的权利和义务关系，中央政府应当在借鉴国外先进经验的基础上，结合我国发展实际，推动立法以规范城乡居民养老保险，使其工作有法可依，保证养老保险制度运行在法律规范的范围内。地方政府可依据中央政府立法制定地方性的法规和实施细则，但不能与国家层面法律的基本精神相违背。

（二）制度供给责任

制度设计和供给责任是政府履行其它责任的方向和依据，由中央政府负责制度的设计和供给，这是由制度设计本身的性质和中央政府的职能共同决定的。我国正处于社会变革的转型时期，因此城乡居民养老保险制度面临很多亟待解决的问题，而地方政府仅仅只能设计出适应性局限于本地区的制度。为防止因制度地域化而产生地区间转移和制度间衔接困难的局面，必须巩固相关制度，充分考虑到与制度实施有关的一切政治、经济和社会问题，在遵循城乡发展规律的基础上，努力缩小城乡差别和区域差别。而这只有中央政府利用其独特的资源、信息和统计处理优势才可以做到整体把握和统筹兼顾，显而易见，制度供给责任必须是中央政府的责任范畴，以实现养老保险制度供给的公平性和统一性。

（三）组织实施责任

明确养老保险组织实施责任，各地政府应当实现养老保险经办机构从无到有、从小到大，并不断壮大经办服务队伍，来承担养老保险制度运行中的组织协调责任，并在法律和制度规定的范围内开展工作，具体负责养老保险日常行政管理、基金的征缴和发放等工作，即地方政府主要负责各种组织实施和执行工作②。只有这样才能保证将每个政策都落到实处，使国家实施城乡居民养老保险制度的宗旨发挥到极致，才能为国民提供便利。

（四）财政支持责任

城乡居民养老保险金由两部分组成，一部分是基础养老金，另一部分是个人账户养老金，两部分呈现出不同的特点和性质，可依此来明确中央与地方政府在城乡居民养老保险制度实施中的财政责任的划分。其中基础养老金实行社会统筹，依据大数法则，统筹层次越高，覆盖面越广，可使基金风险在规模效应的作用下进行分散和转移，从而使参保人面临的风险降低。因此社会统筹部分的基金应由中央政府承担财政责任，并将基金集中起来进行投资运营，以增加基金的收益，这既在一定程度上提高了养老金替代率水平，也有利于减少中央财政负担。同时，中央政府通过转移支付手段，加大中央财政对经济贫困地区的转移支付，可平抑地方政府由于财力不均而导致的养老保障权益的差别。而个人账户部分则应由地方政府财政负责，地方政府应加大对本地区养老保险制度的财政支持力度，不能过度依赖于中央政府的财政补贴，并建立科学的地方财政激励约束机制，③做到财权与事权的统一，以保证本地区养老保险制度的顺畅运行。

（五）监督管理责任

监督管理责任是中央政府和地方政府共有责任，其内容包括对养老保险制度实施机构的日常监督和财务监督。中央政府必须强化对养老保险基金投资运营及使用情况的监管，负有设计监管体制和规定监管内容的责任，并实施具体监管，以确保养老保险基金的安全性和收益性。同时要对养老保险基金的安全进行全面严厉的监督，坚决防止和杜绝虚报冒领、挤占挪用和滞留限制等违法违规行为的产生。各地方政府要根据中央政府规定实施对城乡居民养老保险的具体监管，注重基金的保值增值和安全管理工作，从而提高养老保险基金抗风险能力。

城乡养老保险制度是一项系统工程，需要政府、集体和个人的共同参与，各级政府务必要重视该制度的实施，并在其中承担一定的责任。近年来，我国政府对养老问题给予了高度的重视，尤其是在城乡居民养老保险中，政府承担起了居民养老的重责，但政府在制度运行中所应承担的责任仍显得较为模糊，这给制度的顺利实施带来了一定的难度。城乡居民养老保险制度的实施是一项操作性强的实践过程，研究政府在此制度实施中的责任问题，能够进一步明确和强化各级政府在制度实施中应承担的具体责任，为制度的有效实施提供强有力的制度、组织、财政和监管保障，意义重大。（作者单位：湘潭大学公共管理学院）

注解：

① 曹信邦.新型农村社会养老保险制度构建：基于政府责任的视角[M].北京：经济科学出版社，2013：98-99.

② 樊小钢，陈薇.公共政策：统筹城乡社会保障[M].北京：经济管理出版社，2009：196-200.

③ 郑功成.中国社会保障改革与发展战略——理念、目标与行动方案[M].北京：人民出版社，2008：80.