我国地方政府债务风险成因探析

李洋

摘 要：在2008年美国金融危机后，接连爆发的政府债务风险放慢了经济危机复苏的脚步。2009年11月，迪拜因其融资平台公司债务延期引发了地方政府债务危机，之后2009年12月，希腊主权债务危机引发的欧元区大范围的债务危机给欧洲带来了重创。在此背景下，我国地方政府债务风险被广泛关注，中央政府开始对地方政府债务进行管理。本文通过对我国地方政府债务风险形成原因的探究，让我们对风险形成根源有清晰的认识，进而提出风险管理建议。

关键词：地方政府债务；风险；成因

地方政府债务是指以政府名义向社会公众及外国政府举借或担保举借的债务，是政府履行其职能的物质保障，是依据信用原则，有偿、灵活地取得公共收入的一种形式。中国审计署于2013年12月30日公布了《全国政府性债务审计结果》，公告显示截至2013年6月底，中央和地方政府负有偿还责任的债务合计达到206988.65亿元，其中中央政府债务98129.48亿元，地方政府债务108859.17亿元。

一、 地方政府债务风险表现

（一） 政策风险

政策风险是指政府在制定政策法规不符合当前状况而导致风险的产生。1994年分税制改革之后，随着经济的发展我国经历了超高速的增长期，地方政府承担的事权越来越多，这就导致了国家的政策法规不能适应现实的发展，地方政府财权不能适应日益增长的事权，债务慢慢积累，形成了风险。1994年《预算法》规定，“地方各级预算按照量入为出、收支平衡的原则编制，不列赤字。出法律和国务院另有规定外，地方政府不得发行地方政府债券。”地方政府在法律的限制下，不得不将政府负债转到预算外负债，大量的融资平台应运而生，融资平台承担了主要的地方政府债务，而地方政府必须作为最后的还款人，融资平台的债务风险转化为了政府的风险。

（二） 规模风险

规模风险是指地方政府债务规模过于庞大可能会导致政府到期无法偿还的风险。截至到2013年6月份，中央政府和地方政府的债务总额达到了206988.65亿元。当地方政府债务过于庞大，地方政府债务风险就会迅速增大，当国家的各级地方政府债务规模大范围偏大时，国家发生信用危机的可能性就会增大，所以控制地方政府债务规模也有助于维护国家债务风险安全。实行政府债务风险管理的国家制定了成熟的风险预警机制，其中包括了大量的风险控制指标。

（三） 外在风险

外在风险是指在地方政府没有能力进行债务偿还时，可能会寻找其他途径进行资金筹集以防止债务到期带来的恶劣影响。地方政府可能通过增加税收、转移其他项目支出和债务转嫁等方式来筹集资金。这样的话就会导致资源转移，给社会带来其他风险。

二、 地方政府债务风险成因

（一）“1994年分税制改革”不能适应经济发展

1994年分税制改革是地方政府债务风险形成广受诟病的一个原因，但是94年分税制改革也是根据当时的实际情况而进行的改革。1994年以前，中央政府进行了一系列的放权式改革，地方政府在改革中财政收入得到了提高，但是中央政府财政却在改革中受到挤压，由此，中央政府为中央财政收入重新制定了税制，将财权上收，事权下放。

（二）“4万亿救市计划”需要大量地方配套资金

我国地方政府债务集中爆发期在2008年以后，这其中的主要原因在于2008年美国次贷危机导致了全球范围内的经济危机，全球贸易额大幅下降，以出口导向型为发展手段的中国不得不退出“4万亿救市计划”来维持经济增长目标。4万亿财政刺激计划包括了1.18万亿元的中央投资和2.82万亿元的地方配套资金。地方政府通过发行债券筹集的配套资金只是其中的一小部分，而大部分配套资金是通过地方政府融资平台进行的。融资平台形成的债务是地方政府的或有负债，增加了地方政府债务风险。

（三）经济转型期改革需要

2014年我国经济增速为7.4%，相比于前几年，一直处于下行轨道。这其中有经济危机的影响，也有中国政府主动进行经济改革的作用。在经历了中国经济高速增长期后，我国经济逐步进入了经济转型、低增速的经济新常态，若债务集中在产能过剩、经济下行的产业则就会出现资金流紧张的局面，债务风险转化为债务危机的可能性就会成倍增加。

三、地方政府债务风险防范建议

（一）国家政策应与时俱进。

我国经济一直处于中高速增长期，经济增长会带来很多的社会问题，政府债务问题就是其中之一。1994年分税制改革也是为了适应经济发展，在经济进入一个新的阶段后，需要有与之相适应的政策法规进行规范。政府改革使财权和事权达到平衡，这只能满足当下的要求，随着经济的发展，地方政府事权的不断扩大导致了财权与事权的不匹配，所以现阶段地方政府财权不能应付事权的支出。

（二）划分政府与市场职能

近几年，我国一直坚持市场化改革。市场化改革的核心内容就是市场的扩张和政府从经济领域有选择的推出。但是，在改革过程中，地方政府也具有逐利性，为了掌握更多可支配的资源，地方政府和私人部门在资源、资金、人才等要素之间展开了竞争，由于地方政府作为地方行政单位掌握一定的权力，以至于打乱了市场公平竞争，进而导致某些领域市场化程度低或造成价格上的扭曲。与私人部门之间的竞争，扩大了地方政府的事权范围，地方政府不得不增加开支维持自己的市场地位，主要通过对国有企业的干预、或是为吸引投资而改善基础设施建设、或是为争夺国家的资金投入而配套地方资金，这些都直接或间接导致地方政府债务的产生。

（三）加强内部监管

地方政府债务的外部监管是必要的，但是加强其自身的监管才能解决债务风险问题。地方政府设立专门的监管委员会，对每一笔债务都要进行细致的审核、监测、跟踪，直至债务偿还，就算债务不能偿还也要追究其原因，将原因、债务状况进行报告，让债务生长在阳光下。监管部门也应建立风险预警明显的指标，在债务规模、赤字率等达到上限时，有特定的报警装置公布于众，实现公众的广泛监督，切实做到公开透明。（作者单位：天津商业大学）

参考文献：

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[2] 黄燕芬.地方政府债务管理、模式选择和制度借鉴[J].经济研究参考，2011，（23）：3-13.

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