我国土地财政与城市化相关性分析

王明睿 刘琳

[摘 要]文章阐述了我国土地财政的由来，探讨了土地财政的正面与负面影响，并采用各省区面板数据分析了土地财政规模与城市化进程的关系。研究表明，土地财政对城市化进程有积极作用，但若不对其规模进行控制，必然产生诸多不利影响。在此基础上，文章提出了合理的政策建议。

[关键词]土地财政；城市化；面板回归；相关性

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城市化是由农业为主的传统乡村社会向以工业和服务业为主的现代城市社会逐渐转变的历史过程。我国的城市化进程主要开始于改革开放以后，具有起步晚、起点低、速度快的特点。《2012中国新型城市化报告》显示我国城镇人口占总人口的比重首次超过50%，这标志着中国发展进入了一个新的成长阶段，城市化成为继工业化之后推动经济社会发展的新引擎。

在我国的城市化进程中也存在诸多问题。城市产业结构布局不合理，城乡户籍制度、教育制度和社会保障制度的隔离，要素市场不完善，这些都阻碍城市化的健康持续发展。土地作为重要的生产要素，对城市化起着举足轻重的作用。土地财政在初期对城市化有促进作用，但如果不对其规模进行控制，过度的土地财政就会成为城市化进程中的拦路虎。

1 土地财政及其来源

计划经济时期，我国城市土地和农村集体土地的所有权与使用权是统一的，土地配置只要依靠行政划拨。随着改革开放的进行，传统的土地无偿使用制度已经不能适应市场经济对土地要素的需求。政府为此进行了一系列以土地市场化为目的的改革，之前单一的土地权利制度也逐渐被打破。

国土资源部在2002年发布了关于国有土地使用权招标、挂牌和拍卖的规定，强调了城市经营性用地（商业与居住）出让的方式。但法规没有对土地溢价的分配做出明确规定，作为连接城乡土地供需双方的唯一纽带，地方政府利用行政权力和制度缺陷，垄断土地一级市场，扭曲土地价格，获取大部分土地收益形成土地财政。它们通常以低成本征收农业用地，之后或通过市场价格转手获得可观的级差地租，或在平整开发之后以招、拍、挂等形式在二级市场出让获得高额差价，由政府主导的土地资本化由此产生。

2 土地财政对城市化的影响

2 1 正面影响

我国城市化由“政府主导”的驱动作用大于“市场经济自然演变”的驱动作用。政府提供廉价土地招商引资，可以促进投资增长和经济扩张，带动相关产业发展，产生经济聚集效应。随之发展起来的房地产和建筑业，为城市扩张提供了基础与保障。同时，土地财政在一定程度上解决了资金流动问题，房产与土地成为银行的优质抵押品，促进银行的信贷扩张，增加了实体经济的活力。

2 2 负面影响

土地财政在初期促进了城市化进程，但随其规模不断扩大，各种弊端也逐渐显现。我国之所以产生政府主导的土地资本化，是因为政府利用行政权力与制度垄断，以非市场化的手段扭曲了土地价格。这种违背市场规律的做法不能维持经济长期稳定的发展，也给城市化进程带来了负面影响。

作为预算外项目，土地财政收入受增量供给和开发商需求影响较大，具有不稳定的特征。地方政府过度依赖土地财政，不利于维持收支平衡，导致财政结构脆弱，也不能为城市基础设施建设提供稳定的资金来源。土地征收过程缺乏法律程序上的有力约束，造成房价节节攀升、耕地流失、土地资源紧缺与闲置浪费并存，与拆迁和失地有关的群体性事件频繁发生。

3 实证分析

为定量分析土地财政规模对城市化水平的影响，本文采用2003年至2011年各省、自治区和直辖市的面板数据进行研究。被解释变量为各地区单位面积土地出让金收入，用以衡量当地土地财政规模，数据来自《国土资源统计年鉴》。解释变量为非农业人口比例，用以衡量城市化水平，数据来自《中国统计年鉴》。

为了更好地反映在我国不同区域的社会经济发展状况下土地财政规模对城市化进程的不同影响，本文将数据分为东部、中部和西部三组单独研究。

对数据进行平稳性检验，结果表明，使用Levin Lin Chu方法进行单位根检验，表明序列平稳，可直接对数据进行面板回归。该面板数据的横截面单位较多，因此宜采用固定效应模型。经HAUSMAN检验，序列也符合固定效应模型标准。

使用Eviews软件进行回归，回归结果中INCOME的系数均为正，并在1%的置信水平下显著，且拟合度较好。说明土地财政对城市化有正向作用。土地财政规模越大，总体城市化水平越高。同时，比较三组系数可以发现，绝对值由东部、中部到西部依次递增，即当下土地财政对城市化的影响作用在中西部地区更为明显。

我国东部地区经济起步较早，城市化水平较高，在土地财政规模扩大的过程对城市化进程的正向作用也逐渐减小。中西部地区的经济发展和城市化水平相对于东部地区依然很低，因此在土地财政中获得了较大的边际效用。

4 结 论

本文旨在揭示土地财政规模与城市化进程的关系。依靠土地财政的城市化进程不能长久，要保障城市化的健康发展，就做出合理的改变。首先，要改革不合理的地方官员考核体系，摒弃唯GDP是从的政绩评价标准；其次，要改革现有中央地方分税体制，合理划分财权事权。既要保证中央财政收入，又要平衡地方财权与事权；再次，要为地方政府开辟筹集发展资金的新渠道。建议改革土地相关税费，使地方政府在土地交易中获得长期稳定收入；最后，发展新的城市空间时，应制定科学合理的城市土地利用规划，使城市建设从一开始就走在健康发展的轨道上。

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