新型城镇化视域下辽宁农村宅基地使用权退出机理分析

吴晓明 杨莉

[摘 要]新型城镇化是一个国家发展的必由之路。目前，我国正处于新型城镇化的快速发展阶段，作为最大的发展中国家，我国的城镇化进程具有越来越重要的影响。伴随着城镇化的不断推进，城镇范围在逐渐扩大，农村的宅基地使用权受到了重大的影响，其中在新型城镇化下农村宅基地使用权退出问题越来越受到学术界的广泛关注。宅基地使用权退出是指宅基地使用权人通过某些途径，将基于某个特定宅基地上的合法使用权归还宅基地所有权人，使宅基地所有权与宅基地使用权统一于同一个主体。宅基地使用权退出制度有利于完善宅基地使用权权能提高以及提高土地利用效率而且可以促进城乡统筹发展和实现农民土地财产权益。从法律、政策和实际实施层面上看，在辽宁省建立宅基地使用权退出制度是非常有必要的。

[关键词]新型城镇化；农村宅基地；使用权；退出

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随着城镇化进程的不断加快，我国农村的人口出现大规模向城镇迁移或转移的现象，但是土地城镇化严重滞后于人口城镇化，人地矛盾已然成为人地关系中最为严重和突出的现实问题。一方面是城镇化进程的不断加速需要更多建设用地的支持；另一方面是有限的耕地资源急需受到更好的保护，这之间的矛盾一直困扰着中央和地方政府。而解决这个问题主要有两种途径：一是对新土地资源的开发；二是对现有土地资源进行规划和整理，通过集约节约利用土地，提高土地资源利用效率。但是，第一种途径受我国后备土地资源严重不足和土地开发需要付出较高经济、生态代价的限制，因此，要缓解目前的人地矛盾，实现耕地保护和经济快速发展的双重目标，就必须依靠第二种途径。然而，受宅基地退出机制缺乏以及地理环境、居住习惯的长期影响，辽宁省农村宅基地存在着严重的闲置浪费现象。因此，政府必须越来越重视新型城镇化下辽宁农村宅基地使用权退出机制。

1 新型城镇化下辽宁农村宅基地使用权内涵分析

党的十八大报告明确提出走中国特色的新型城镇化道路，实现新型城镇化与新型工业化、信息化、农业现代化同步发展、相互协调，城镇化质量明显提升。城镇化的发展，必然伴随着人口就业结构、经济产业结构的转化过程和城乡空间社区结构的变化过程。新型城镇化的内涵包含以下两点：一是要求关注就业问题。实现城镇劳动力供给和劳动力需求的平衡。新型城镇化是一个人口就业结构转移的过程，在新型城镇化下要实现向城市转移的农村剩余劳动力充分得以就业。二是关注城乡统筹协调发展。城乡分割的二元经济体制和土地制度使得我国城乡差距不断拉大，是我国城乡之间两极分化和社会矛盾日趋激化的主要原因。因此，新型城镇化应形成城乡协调发展的互动机制，缩小城乡差距。[1]

农村宅基地属于集体土地，是我国农村集体建设用地的重要组成部分。宅基地使用权是一种非完全产权，其使用权受一定法律政策的限制。宅基地使用权退出可以分为三种情况：一是通过村庄整合缩小宅基地使用的土地面积，并将剩余土地恢复为耕地或林地。二是合理通过农民自愿放弃宅基地使用权，由此减少农村建设用地使用的总规模。三是通过一些途径将宅基地转化为其他用途的建设用地。从法律层面上讲，宅基地使用权退出意味着基于某个特定的宅基地上的合法使用权回归所有权人，这个基于特定的宅基地上的用益物权随之而消失，宅基地使用权退出是一种用益物权的消灭。[2]

2 新型城镇化视域下辽宁农村宅基地使用权退出路径设计

2 1 建立宅基地收回补偿制度

目前，宅基地收回补偿制度比较流行，我国各地都有所措施，比如天津、浙江等地。天津的宅基地换房指的是在坚持承包责任制不变的情况下，耕地总面积不减，在农民自愿的基础上，建设一个新型的小城镇。农民用自己的宅基地，按照规定的置换标准无偿换取一套住宅，同时由村镇政府组织对农民原有的宅基地统一组织整理复垦，实现耕地占补均衡。浙江省比较典型的有嘉兴的两分两换改革，将宅基地和承包地分开，征地和拆迁分开，农民自愿以宅基地使用权置换城镇住房。

2 2 建立完善农村的住房保障体系

建立起在福利经济思想下的现行农村宅基地使用制度，对农民来说就是赋予其一种最低层次的住房保障，农民只是获得了可以建造房屋的土地，而不是直接居住的住房。要加快农民宅基地退出，就必须建立健全农村的住房保障体系。可以鼓励农村的集体经济组织兴建集中农民公寓住房，直接给予分配农民住房或者加大对农村基础设施的建设和改造，改善农村居住环境或者对已经迁入城镇的农民，给予合理安排城市住房。

2 3 建立农村宅基地使用权登记制度

由于宅基地登记制度的缺失，导致现阶段宅基地退出中存在权属不清边界不清等问题，农村退出的土地实际收益得不到有效保障，同时引致集体资产的流失。建立农村宅基地使用权登记制度，对宅基地的使用情况、 使用权的转让情况、消除情况等进行严格的规定和登记，开展宅基地使用情况的调查，明细产权关系，可以为宅基地退出提供法律依据。[3]

2 4 建立宅基地退出机制保护制度

对具有国家法律规定保护的住宅建筑，不论宅基地使用权人是否闲置该宅基地，其均有权自主选择是否退出其宅基地使用权。选择退出者，其宅基地使用 权必须移交给村集体组织，并可获取一定的经济补偿价值，对于仍然定居在村集体的，且无其他基本保障宅基地者，还应给其再分配新的宅基地。对于拥有多处宅基地，宅基地使用权人可以将其符合标准内的闲置宅基地使用权有偿移交给本村集体组织或者无偿直接归村集体组织收回。对于闲置宅基地上有建筑物或构筑物的，如其地上建筑物或构筑物发生偿转让，则连同宅基地使用权也一并转让，原宅基地使用权人因此丧失宅基地使用权。[4]

3 新型城镇化视域下辽宁农村宅基地使用权退出的重要意义

3 1 有助于不断完善宅基地使用权

目前辽宁省正处于工业化和城市化高速发展时期，如何既保证经济社会的快速发展，又保护好有限的耕地资源，是政府在制定政策一直着重考虑的问题。城乡建设用地增减挂钩机制的实施，为我省城市化快速发展提供了大量的建设用地保障，也取得了较大的效果。但受现有宅基地使用权制度限制及我省农村交通条件、生产生活习惯的影响，造成了我省农村宅基地大量废弃和闲置，村庄无序发展；产权制度不明晰也造成了农村宅基地退出工作难以有效实施。如何进一步盘活农村中闲置、空闲的宅基地，提高农村土地配置效率，是缓解城市建设用地紧张的重要途径，推进城乡土地市场一体化及消除城乡二元结构体制的重要工作。因此，通过构建宅基地的退出机制，促进辽宁省农村宅基地的快速有效退出，提高农村土地的配置效率，缓解城市建设用地的紧张局面，对于完善农村宅基地使用权具有重要意义。

3 2 有助于实现农民的土地财产权益

土地一直是社会和经济发展的重要资源之一，宅基地使用权作为农民手中的重要资源，农民目前只有占有和使用的权利，其重要的取得收益的用益物权一直因为各种原因而无法实现。为了保障农民的土地财产权益，满足社会和经济的改革需求，农村宅基地使用权退出制度的建立势在必行。宅基地使用权由于其特殊性，其流转的范围和方式有限，可以使用的途径也有限，农民无法通过出租宅基地使用权流转形式获得充分的土地财产权益，宅基地使用权基本处于僵化状态。而宅基地使用权退出制度，从表面看农民失去了宅基地使用权，似乎是一种损失，但对于僵化的宅基地使用权而言，农民可以通过宅基地使用权退出获得更多更深远的收益。首先，就社会发展情况而言，城镇化和农业产业化是总的发展趋势，相当多的农民最终会成为城镇居民，而耕地也会逐渐走向集约化经营的方式。其次，就农民个人而言，许多人进城打工或者带子女进城上学，是为了获得更多的城市资源。宅基地使用权退出制度，正好同时满足了这两个需求。[5]

3 3 有利于加快城乡统筹发展

目前，构建和谐社会的关键在于实现城乡统筹发展。随着我国社会和经济的不断发展，城市建设用地日趋紧张，许多地方的土地尤其是部分沿海城市的土地容积率几乎达到饱和，为了促进经济的不断发展，不得不向农村土地伸出双手。同时，辽宁省大部分农村土地却仍处于粗放利用状态，许多地方因为宅基地使用权退出制度不完善等各种原因导致旧宅基地闲置。党的十八大指出，推动城乡发展一体化，解决好农村农业农民问题是全党的工作重中之重，要加快统筹城乡发展力度，增强农村发展活力，逐步缩小城乡差距，促进城乡共同繁荣。

统筹城乡经济发展，逐步改变城乡二元经济结构，建设社会主义新农村，是我们党从全面建设小康社会全局出发做出的重大决策。是21世纪新阶段解决“三农问题”的重大战略部署和新的基本途径。社会的不断发展，必将是农村和城市统筹发展的过程，也是城市化水平不断提高的过程。目前的农村宅基地利用现状不能满足城乡统筹发展的需要。随着社会的不断进步，农业的发展不仅是工业产业化，而且将走向产业集约化。辽宁省农村宅基地使用权退出制度的建立，能从根源上盘活农村集体建设用地。集约利用农村建设用地，促使农村土地资源和城市资源有效的融合利用，克服束缚经济发展的土地制度，是新型城镇化发展的必然选择。

参考文献：

[1]欧阳安蛟，蔡锋铭，陈立定 农村宅基地退出机制建立探讨[J].中国土地科学，2009（10）

[2]单金海 对农村宅基地有偿退出机制的构想[N].中国國土资源报，2010-04-09

[3]鲁春阳，文枫 新型城镇化背景下农村宅基地退出路径研究[J].农村经济与科技，2013（8）

[4]刘双良 农村宅基地使用权流转与退出机制[J].重庆社会科学，2010（6）：25-29

[5]付坚强，郭彩玲 农村宅基地使用权退出的必要性与可行性分析[J].求实，2014（10）：92-96