一次次倒逼，电改三十年坎坷路

电改三十年，中国曾经历过烈火烹油的“大干快上”，体制羁绊下的举步维艰和令人惋惜的十年静默。如同当年“二滩弃水”成为改革的导火索一样，频繁爆发的雾霾等环境问题，成为倒逼新一轮电改起航的重要推手。

今年3月底，国务院印发《关于进一步深化电力体制改革的若干意见》（下称9号文）。从9号文定稿到配套文件问世，历经了7个多月，足见其中艰难。

针对此轮电改，从2012年上半年开始，国务院总理李克强就要求有关部门研究顶层设计和重点推进方案。此次最核心的六个配套文件，亦是在今年夏天多次放风说要出台，但也顺延了4个月后才公布。

了解中国电力改革历史的人对此并不奇怪，电改一贯路途艰辛。

从“两分钱”集资办电

业内往往将9号文视为2002年电改5号文（《电力体制改革方案》）的延续。5号文开启了中国第一轮电力体制改革。但2002年的改革并不彻底，本来电改方向定为“厂网分开、主辅分离、输配分离、竞价上網”。但5号文之后，仅实现了政企分离、厂网分开和不完全的主辅分离，在发电侧引入竞争机制。与真正的市场化距离遥远。

事实上，在距离2002年第一轮真正意义上的电改之前，从1985年5月颁布的《关于鼓励集资办电和实行多种电价的暂行规定》（下称《集资办电规定》）开始，针对电力的改革铺垫就开始了。在那之前，从1970年到1987年，中国连续18年缺电。当时国务院已经意识到“一家办电，大家用电”的模式不可继续。

“中央一直在想办法如何解决投资问题，就是没钱。1985年，经过各方研讨，出台了‘集资办电政策。”中国电力企业联合会电力经济运行分析师薛静说。根据当时的政策规定，集资办电有两种主要方式，一是集资扩建、新建电厂，二是卖用电权，将这部分资金作为电力建设资金。1985年，国务院还同意，在华东地区实行每度电征收二分钱作为电力建设基金，用于投资办电。从1988年1月1日开始，“二分钱办电”的范围从华东变成全国。

在“二分钱”的基础上，各省市区又出台了征收二分、三分、四分不等的地方办电基金。

电力建设资金征收直到2000年12月31日截止。历经13年，经统计，包括地方出台征收的资金在内，全国共征收到电力建设资金750亿元。当时的三峡、二滩水电站建设都利用了这笔资金。这个时期，高耗能的化工厂、有色冶炼企业也发展起来。“他们也要用电，但当时没有那么多电，这件事报到中央，中央也没好办法，后来干脆让它们自己建电厂，就允许企业建自备电厂，自发自用。”薛静说。

从1985年开始，中国相继成立了华能国际电力开发公司，1988年成立了国家能源投资公司。全国各省、自治区、直辖市也纷纷成立能源、电力、能交、信托等投资公司。

1996年底，国务院决定组建国家电力公司。通过集资办电，到2002年厂网分开时，地方所有的发电容量已占据全国发电装机总容量的50%以上，而这些电力装机主要归功于那“两分钱”。

“二滩”现象倒逼电改

集资办电时期，中国还引进了海外投资，值得一提的是二滩电站的建设，“二滩电站是2002年电力改革的前奏。”薛静说。

1987年，二滩电站获得国家立项批复，并开始施工准备。总投资需要200多亿，靠中国当时的财力肯定不够，必须利用海外资金。为了吸引海外资金，要给一些优惠条件，当时的条件就是保证电站建设后，电量全额收购上网，而且规定了一定的年限。

1991年6月，世界银行董事会通过了对二滩7.8亿美元的贷款，8月，意大利、德国、法国等参与到了修建的过程中，当时的二滩电站建设工地上，聚集了全球43个国家的600多名外籍人员，俨然一个“小联合国”。在二滩建设过程中，世界银行提出了种种规范和要求，由此改写了中国水电建设的模式。“他们那种方式，成本降低了一半都不止，质量还很高。”薛静说。

直到1998年7月，二滩一期建设完工，第一台机组开始发电。其后，二滩实际的上网电量却非常低。据报道，1998年和1999年二滩的实际上网电量仅为7.5亿千瓦时和49.84千瓦时，投产两年，二滩累计亏损已达12.5亿元。

如此低的上网电量，其背景是当时中国经济的低潮。

据报道，1999年4月19日，时任中共中央总书记江泽民到二滩水电站考察。回到北京后，他把时任国家计委主任曾培炎找去，问他，“现在一边用煤发电，一边却建好了水电站把水白白放掉，这种做法不可理解，世界上有哪个国家会这样做？”

曾培炎解释，二滩水电站的电送不出去，既有电网瓶颈的问题，也有电力体制上的原因。当时，西部地区电力负荷低，大型电站电力地方难以消纳，而各省电网互为独立，都愿意先用本省的电。

江泽民听了以后说，你们要想办法解决二滩电力送出问题，现行电力体制必须进行改革。曾培炎事后说，“由此，二滩弃水成为加快西部电力向外输送与改革电力体制的重要动因。”

2000年，中央开会讨论“十五”计划后，朱镕基6月13日批示：“造成如此大的浪费，主要是电力体制改革之后，必须改变省为实体的现状，实行跨区域设公司，厂网分开，竞价上网，多发水电，限制火电，关停小电厂，这样每年可能节约发电成本以百亿元计。”

由二滩电站引发的关于新一轮电力体制改革的讨论，就此开始。

发电“大跃进”

经过两年的反复讨论，2002年2月，电改5号文下发，对电力工业实施以“厂网分开、竞价上网、打破垄断、引入竞争”为主要内容的新一轮电力体制改革。

据薛静回忆，“当时我们一遍遍去国外考察学习，英国、美国、澳大利亚的经验都研究透了，澳大利亚还专门让一批人配合中国去考察。中国后来就是学的澳大利亚几个州的模式，把电网和发电企业分开。”

根据改革方案，对原国家电力公司进行拆分和重组，组建了国家电网公司、南方电网公司、五大发电集团公司和四大电力辅业集团公司。

“当时各省的电厂一分为五，当时的考虑是，将来要输配分开，还是要市场化，怕竞争形成寡头垄断。所以，每个省都有五大发电公司的资产。”薛静介绍，五大发电公司成立之后，大家开始抢资源，抢市场，“抢得一塌糊涂，各大发电企业生怕慢了，谁都不愿意做小的，都上大机组。”到2006年，大批机组投产，当年火电装机容量同比增速26%。

2006年左右，薛静去加拿大开会。加拿大能源署官员跟她说，下一个五年规划加拿大准备投资完成6000万，“他当时觉得特别自豪，我来了一句，‘我们一年就一亿，他们听了之后都傻了，‘你们不是很穷吗？”她说，“中国那会儿简直是世界奇迹。”

据报道，山西一位电厂负责人亲口对记者说，“只要项目能批下来，其他一切都好办。”

到2011年12月，全国新增发电装机容量9041万千瓦，连续6年超过9000万千瓦，中国整体装机容量已经达到10.5万亿千瓦，其中火电占比72%。

这一次改革的最大成果，是解决了中国多年的缺电矛盾。

迈进“多买多卖”市场

2002年“厂网分开”之后，主管部门决定开始电价改革，探索建立区域电力市场。2003年6月，刚成立的国家电监会，开始在东北电网和华东电网试点建设区域电力市场，实行竞价上网。

但后来东北区域市场并没有实际运行。模拟运行阶段是从2004年1月到当年11月，2004年1月到4月份，东北区域市场模拟运行采用的是“单一过渡式电价、有限电量竞争”，6月之后，则采用“两步制电价，全电量交易”。

专家分析，东北“两步制”执行之后，火电的建设成本曾不断飙升。东北市场运行以后，电煤就开始两步制，最后市场没推动起来，是很多因素造成的。

东北能监局局长戴俊良曾说，2005年东北电煤市场化之后，煤炭开始涨价抬高了上网电价，但销售电价传导不出去，中间出现亏空，后来就暂停了一段时间。再次启动时，东北电网北部发电高价上网，南部用电低价销售，以致东北电网公司16天亏损了32亿人民币。于是到了2006年5月，东北区域电力市场就“进入了学习总结阶段”。

在他看来，煤价的上涨只是一个诱因。在当时东北区域电力市场单一购买的竞价市场条件下，上网电价和销售电价不能联动才是主要原因。

薛静介绍，华东电力市场的试点比东北市场做了更精细的设计，但在电力供不应求的大背景下，也没有实际交易，还是模拟交易。真正落地的是内蒙古多边电力交易市场。经济危机后的2009年，内蒙古电力供远大于求，当地政府开始推动电力多边交易市场试点。但后来因为各种原因，多边市场也被叫停。

此后，电改进入十年沉默期。直到2012年左右，整个行业开始反思电改十年来的成果，加上大面积爆发的雾霾促使人们开始关心环境，针对煤炭、火电的能源改革声音此起彼伏。

2014年6月，中央提出，抓紧制定电力体制改革总体方案。新一轮电改终于起航。

随着新一轮电改的推进，除了居民用电等保障性服务继续沿用政府定价，过去由电厂发电、电网卖电的格局将彻底改变，这将是一个全新的市场。

在理想的情形下，整个行业随之将会产生颠覆式发展。在发电侧，风电、页岩气、光伏等新能源发电将更多地上网。在售电侧，除了电网之外，将会有发电企业、民营资本等參与进来。而用户的市场地位将发生逆转，享受到更低廉的电价和多元化的服务。更长远的角度看，中国的能源结构也将发生重大变革。

多位专家称，“这次电改，实际上就一条主线，就是建立电力市场，围绕建立电力市场这个主线来做事情。”薛静认为，这次电改配套文件更多的是在用户侧和消费侧先进行改革，再倒逼供应侧。

中国人民大学教授郑新业在近期的一次电改讨论会上，总结了此次电改释放出的三大潜在红利。首先在发电侧，高效率电厂将替代低效率电厂，清洁能源更多使用，降低煤炭消耗总量;第二个红利，即打破现行电网“独买独卖”的模式，把电网“高速公路化”，对电网服务实行“成本加成”定价;第三个红利是，在需求侧理顺价格体系，减少电力消费过程中的效率损失。

电力市场要形成“多买多卖”的格局，首先要核定独立的输配电价。从今年年初开始，深圳、内蒙蒙西相继进行试点，此后又在贵州、云南等五省开始进行综合电改试点。

从目前已经试点改革的地区来看，普遍出现了电价下降的现象。内蒙古发改委副主任王金豹表示，对蒙西电网核定输配电价后，核减的成本空间约26亿元，“现在内蒙地区，大工业一年用电量达970亿度，平均摊下来，一度电可降低2.65分”。

此前针对电网是否可参与竞争性售电业务，有很多博弈。此次的配套文件，明确了电网“可以”参与竞争性售电。

根据配套文件，发用电计划也将放开，政府定发电量的时代将彻底过去。方正证券的一份报告估计，初步放开后，按照全社会5.5万亿的用电量计算，折合电费三四万亿人民币，初期将有10%的电量得到释放，电能市场的规模将在3300亿左右。

毫无疑问，这个市场足够大。“电改之后，整个电力行业生态会发生巨大改变，相当于从恐龙时代变成了哺乳动物时代，这里面机会太多了。”信达证券首席能源互联网分析师曹寅说。

此次的配套文件还规定，“建立相对独立的交易机构”，“电力交易机构不以营利为目的”。

中国华电集团企法部主任陈宗法认为，长远来看，交易机构还是会朝着独立的方向演进。

对发电企业来说，过去发的电只能卖给电网，今后可以参与售电，此次电改毫无疑问延伸了其产业链。陈宗法认为，这将为五大发电公司带来新的利润增长点，但同时发电企业面临的挑战大于机遇，“现在华电通过市场交易的电量已经达到10%，这块的价格下降幅度非常大，少的每度下降几分钱，多的超过1毛钱，这对电厂来说冲击非常大。”

陈宗法判断，2016年将是发电企业盈利的一个拐点，“今年发电企业的效益达到历史最高，下一步计划电量比例还会逐步缩小。”

对于电网企业来说，过去十多年的垄断红利即告结束，发电企业在售电侧拥有天然的优势，将是电网的主要竞争对手。“今后就是大家共同繁荣。”国网内部人士说，距离配套文件的配套文件落地的时间“还挺长的”。

（《南方周末》2015.12.13）