完善社会救助体系 提高城乡困难群体保障水平

崔晏

一、社会救助体系的建设情况及取得成果

（一）政府救助

政府救助是以城乡最低生活保障为基础，与就业、教育、医疗、住房、供暖、殡葬等专项救助衔接配套，并以灾害应急救助、两节救助等临时救助为补充，覆盖城乡的救助体系。政府救助体系主要包括基本救助、专项救助、临时救助等。

基本救助

城市低保。我市的城市居民最低生活保障制度从1998年4月开始实施，规定以家庭为单位，人均月收入低于当地城市居民最低生活保障标准的，纳入城市低保范畴。

农村低保。从2005年开始实行农村居民最低生活保障制度，规定以家庭为单位人均年收入低于当地村民最低生活保障标准的，纳入农村低保范畴。

农村五保户。农村五保供养制度是指对农村“三无”（无劳动能力、无生活来源、无法定赡养人）的老年人、残疾人和未成年人的基本生活给予保障（保吃、保穿、保住、保医、保葬等“五保”）。

城市低保边缘户。城市低保边缘户是指收入水平虽高于当地城市低保标准，但实际生活水平处于相对贫困状态的城市居民，对其实施就业、就学、医疗、供暖、“两节”救助的保障制度。

农村低保边缘户。农村低保边缘户是指收入水平虽高于当地农村低保标准，实际生活水平处于相对贫困状态的农村居民，实施就业、就学、医疗、住房、“两节”救助的保障制度。

2.专项救助

就学救助。就学救助主要针对沈阳户籍的学生实施。一是设立“寒窗基金”，对考入大学的贫困家庭学生，给予一定的生活补助；二是对已考入职高、技校和高职院校的低保户和低保边缘户家庭子女，由财政给予减免学费，提高其就业技能。

医疗救助。分别从2004年和2007年建立对城市和农村贫困群众的医疗救助制度。2010年对困难群体在城市居民医疗保险、新农合住院报销比例的基础上上浮一定比例，并对其进行门诊救助。

供暖救助。从1997年开始率先在全国建立了供热保障金制度。对城市低保户、低保边缘户实施供暖补贴，集中供暖按每户一定面积给予报销；非集中供暖的城市低保和低保边缘户按供暖补贴标准给予救助。

住房救助。对城市低收入群体中的住房困难家庭，采取廉租住房与经济适用房相结合的住房救助保障措施。对农村贫困户危房改造进行补助。

基本殡葬费用减免。凡具有常住户籍的城乡低保对象死亡后可享受遗体火化费、遗体寄存费、遗体接运费、纸棺费、骨灰盒费等5项基本丧葬费用减免待遇。

3.临时救助

实施两节临时救济。春节元旦期间，对低保户、五保户、孤儿、特重灾民和重点优抚对象每户发放一定的救济金。

自然灾害应急救助。每年根据我市受灾情况，做好灾民的生活救济工作，切实做到灾民口粮、住房、烧柴、衣被和子女就学的“五个保障”。

（二）群团组织开展的专项救助活动

工会、残联等社会团体组织，面向其服务对象开展的救助活动是政府救助的有益补充，如工会向企业职工和农民工中的困难群体开展专项救助，残联向残疾人开展的专项救助，妇联向妇女开展的法律援助、家庭暴力救助等救助活动，切实缓解了这些困难群体因转岗创业、重病就医或自然灾害等导致的生活困难，维护了社会稳定。

（三）慈善救助

慈善救助是由慈善总会等慈善团体根据自身的章程等组织有关慈善活动，对困难对象进行募捐救助，慈善救助也是政府救助的有益补充。主要救助项目包括慈善助学、慈善敬老、慈善助医、慈善助残、济困、临时救助。

二、救助体系的特点，助层次分明，救助政策各有侧重

从救助对象看。一是政府救助的救助对象面向的是全体居民，确定的标准是在一定收入水平以下，具有全社会的普遍性和公平性；二是群团组织的救助活动面向的是特定的社会群体（如企业职工、农民工和残疾人等）中的困难人员，在特定的群体内部具有一定的普遍性和公平性；三是慈善救助的对象具有一定的典型性。

从资金来源看。一是政府救助的资金主要来源于政府安排，属于公共财政保障的范畴；二是群团组织的救助活动资金包括政府支持和社会筹集，如残疾人保障金和工会经费等；三是慈善救助资金主要来源于慈善捐赠收入。

从组织实施看。一是政府救助具体由各级民政部门组织实施；二是群团组织的救助活动由残联和工会等群团组织组织实施；三是慈善救助由慈善总会等慈善组织实施。

三、存在问题

救助对象收入核定面临“隐性收入”和“隐性就业”问题。从低保家庭收入看，主要分为工资性收入、一次性收入、自营收入以及其他收入（赡养费、抚养费等）。因目前我国尚未建立起较完善的个人信用体系，导致在收入认定中除对退休金、工资性收入查实相对较容易外，其他收入的核实大多只能靠证明、自报等方式核实。

救助配套政策多头管理，信息传递并不能覆盖教育、工会、残联、房产等各项配套政策的实施部门。在具体操作中存在不同部门操作的专项救助标准衔接不一致的情况和重复施救的问题，也相对的给“福利依赖”提供了相对便利的外部条件。

城乡救助体系建设中农村低保、救灾救济、医疗救助等重心工作在乡镇，服务对象在农村，且这些服务对象大多素质较低、居住分散，审查、复核工作量大。基层工作人员数量难以满足工作需要，严重影响了社会救助工作的正常开展。

四、有关建议

抓实动态管理细节，实现应保尽保应退尽退。以低保审批为例，一是要进一步细化社区、街道、民政三级低保审批职责，在坚持社区协审环节的同时，应进一步强化收入审核的规范化和原始记录的整理；二是进一步完善低保管理办法，避免人为因素造成低保保障新的不平衡，确保分类保障落到实处。

运用科学手段，建立联动机制。要建立政府主导，民政主管，部门配合，社会参与的工作机制，在政府的统一领导下，各级民政部门主管，多部门共同参与，协力做好社会救助工作。其次要明确职责，合理分工。使救助资金、物资、设施、信息等资源得到合理调度使用，避免施救中的重复与遗漏现象，或者相互推诿，以降低救助成本，提高救助效果。

增配工作力量，助推质量建设。社会救助每一项工作都需要审核、核查，就低保工作而言，由于对低保对象实行的是动态管理，低保对象进出频繁，进大于出，随着保障标准的不断调整提高和扩面工作的稳步推进，城乡低保对象将会越来越多，工作量也随之加大。建议将通过增设编制或招聘方式来解决救助工作人员偏少问题；同时，在解决必需办公经费的情况下，参照计生、信访、综治维稳部门，给予分管民政工作的同志增加岗位津贴。

（作者单位：沈阳市财政局）