国际组织筹资方式探析及深化合作的政策建议

党立斌 李敏

国际组织亦称国际团体或国际机构，是具有国际性行为特征的组织，是两个或两个以上国家（或其他国际法主体）为实现共同的政治经济目的，依据其缔结的条约或其他正式法律文件建立的有一定规章制度的常设性机构。国际组织的筹资机制对相当一部分的国际组织政策走向和治理机制具有重大影响，成员国通过捐资等方式获得国际组织的投票权份额和相应的治理机构席位，对国际组织政策走向和业务开展施加全方位影响力，近年来，发达国家纷纷拓展采用专项基金这一新型财务工具，在国际组织框架内发挥议题引导和政策导向作用。本文以联合国国际农业发展基金（IFAD，以下简称农发基金）为例，阐述国际农发基金的各种筹资方式特征，分析筹资方式变迁对于机构治理机制的潜在影响。在研究国际组织筹资方式变迁和发达国家做法的基础上，提出利用新型财务工具深化我国与国际农发基金合作的政策建议，在创办新型多边合作金融机构时借鉴。

一、农发基金的机构概况

农发基金是联合国系统专门致力于农业发展、粮食安全和农村减贫的多边投资机构，共有176个成员国，是联合国系统内最大的农业专业投资机构。根据农发基金章程，农发基金同时具有联合国机构（UN Agency）和国际金融组织（IFI）的双重属性。

农发基金业务模式主要是使用成员国捐资，向受援国发放各类优惠贷款和赠款，支持受援国农业发展和农村减贫项目。成员国的初始捐资和各期的补充捐资成为农发基金资金的主要来源，同时，随着业务开展，部分受援国贷款到期后归还贷款也成为资金的来源。由于历史的原因和农发基金成立的背景及宗旨，农发基金的主要资金来源是发达国家和部分石油输出国组织（OPEC）国家的捐资，由农发基金按照章程在全球范围内统筹使用。自1978年正式运营以来，农发基金共用自有资金向120个发展中成员提供了954个项目，金额达149亿美元，项目共惠及4.3亿农村贫困地区人口。截至2014年年底，成员国累计捐资77.2亿美元。

二、农发基金的筹资渠道及特征

总体上看，农发基金的资金来源可以划分为农发基金直接使用的资金和农发基金受托管理的资金两类。两类资金的来源、特征、使用方式、对治理机制影响等都有较大差异。

（一）农发基金直接使用的资金。农发直接使用的资金来源包括四种类型：一是初始捐资；二是额外捐资；三是非会员国的特别捐资；四是利息及其他收入。其中最重要的是创始捐资和额外捐资。

1.初始捐资（initial contributions）。初始捐资来源于农发基金成员国，根据农发基金规定，无论是否属于创始成员国，初始捐资为该国加入农发基金时批准、接受农发基金创始协议时承诺的捐资额。根据实际支付时间点不同对投票权计算影响不同，即：1995年1月26日前实际支付的捐资纳入投票权计算，1995年1月26日后实际支付的捐资不纳入投票权计算。

2.额外捐资（additional contributions）。额外捐资来自于成员国的常规增资，每三年进行一次成员国的增资磋商，各成员国做出捐资承诺，并在三年增资期内分批支付捐资，目前IFAD9（2013—2015）项目正在实施，IFAD10（2016—2018）增资磋商已经基本完成。额外捐资具体划分为核心捐资（core contributions）和指定捐资（complementary contributions）两种。核心捐资由农发基金统筹管理使用，可以通过一定方法计算投票权，并纳入捐资基数。指定捐资不计入投票权，捐资国可以（may or may not）制定具体的使用用途，执董会经理事会授权与捐资国签署协议，使用指定捐资。需要说明的是，指定捐资计入捐资国对IFAD的总贡献，但不计算投票权和核心捐资基数，不会形成核心捐资滚动增加的压力。

3.特别捐资（special contribution）。特别捐资指非成员国的国家或组织捐资给农发基金，不附带条件的赠款或者捐资。

此外，农发基金直接使用的资金来源还包括：农发基金贷款回流，投资收益，提取的管理费和服务费等。

值得注意的是，农发基金在有关文件中专门表述，成员国或者捐资方采取上述方式对农发基金捐资，即表明对资金控制权向农发基金让渡，由农发基金统筹安排使用。农发基金总裁向执董会提交项目和资金的使用报告，但不会就某一成员国的某一笔资金具体使用情况向成员国单独报告。

（二）农发基金受托管理的资金。为了满足发展中成员国对农发基金资金的需求，农发基金章程允许管理当局采取必要措施额外融资，为发展中成员国募集用于农业发展的额外资金。具体包括专项基金和借款融资两类，这两类资金都不计算投票权。农发基金按照与捐资方或者贷款人的协议履行勤勉尽职的管理责任，按照双方达成的协议对资金进行管理，但是不拥有这些资金的产权。

1.专项基金（supplementary fund）。专项基金一般由农发基金与捐资方共同协商确定，用于特定的政策目标，例如应对气候变化、改善营养、性别平等、南南合作等。截至2011年12月31日，农发基金共接受专项基金总额约8.84亿美元。目前已经签署的专项基金可以分为以下三类：一是农发基金主导类，捐资方确定投资方向，农发基金确定项目，捐资方只明确大致的投资方向，由农发基金负责分配资金、安排项目实现基金特定目标；二是联合融资类，捐资方和农发基金针对已有的特点项目开展联合融资；三是捐资方主导类，由捐资方确定明确的投资项目，包括明确的项目目标、技术路线、国际合作、咨询评估等，实现特定的政策目标。

2011—2013年，IFAD共筹集专项基金5.56亿美元。其中，19个成员国捐资1.8亿美元，11个国际组织捐资3.707亿美元，4家公司捐资530万美元。上述捐资中，41%（2.26亿美元）由欧盟指定用于支持国际农业研究咨询集团；38%用于农发基金支持项目的联合融资，包括贷款和赠款；21%用于明确的指定项目或指定政策目标专门投资。

2.贷款融资资金。为了扩大资金来源， 2013年起农发基金启动了主权借款融资，2014年9月第113届执董会批准了农发基金向德国复兴开发银行（KfW）借款融资4亿美元（等值欧元）的协议，这是农发基金自成立以来首次采取借款融资方式融资。在此基础上，还将研究制定借款融资框架，为继续开展主权借款及市场借款（发行债券）做好政策准备。

三、农发基金筹资方式的影响分析。

（一）农发基金筹资方式中仍以核心捐资为主渠道，并且捐资规模保持相对稳定，现有治理框架短期难以改变。农发基金的章程和各类补充捐资文件规定，核心捐资资金使用政策比较严格，单个成员国对资金使用方向的影响力小，资金的使用程序、内容和目标相对固化。IFAD9（2013—2015年）期间确立了30亿美元的贷赠款业务规模，共有105个成员国参与了对IFAD捐资，做出核心捐资承诺14.23亿美元；正在进行的IFAD10（2016—2018年）增资仍然确立了30亿美元的目标。发达国家由于经济发展迟缓、经济结构调整任务艰巨、财政状况紧张，普遍表示今后一个时期难以大幅度增加捐资。但由于历史累计捐资额高，发达国家和石油输出国组织成员国家在农发基金内部的话语权较高，农发基金的治理机制仍然有利于体现发达国家政策意图和外交利益，这一优势直接体现在高级管理岗位人员任命，迄今共有五位总裁分别来自科威特、沙特、阿尔及利亚、瑞典及尼日利亚。可以预见未来一个时期，即便发达国家捐资增幅保持现有规模，但由于历史累计因素，仍将对机构主要负责人和高级管理人员的选聘发挥主导作用。中国、印度等新兴发展中国家虽然捐资增幅较大，但短期难以改变高级管理人员的结构。

（二）专项基金具有捐资方式灵活、政策目标明确等优点，可以成为我国引导国际农发基金政策走向的重要突破口。近年来各国对国际农发基金的核心捐资保持相对稳定，专项基金投入明显增加，2013年签署专项基金20个，投入资金1.93亿美元。主要涉及五个领域：一是发展农业生产；二是农民组织建设；三是农业产业价值链建设；四是农业风险管理；五是农业生产自然资源的可持续利用。成员国与国际农发基金联合发起设立专项基金协议中会明确规定专项基金的使用对象、政策目标、使用方式等，事实上包含了捐款国政治、经济和价值观诉求，形成了捐资国对农发基金政策的影响，以及对受援国农业发展项目和农业政策走向的影响能力，不少发达国家已经意识到专项基金在实现政策意图方面的巨大优势。我国也应当充分认识到专项基金对国际农发基金政策的引导作用，在南南合作等具有道义优势和政治影响力的领域设立专项基金，为参与国际组织治理和影响政策走向提供抓手。

（三）专项基金对农发基金政策走向和治理机制的影响分析。专项基金的设立和使用，对国际农发基金治理机制变迁和政策走向产生了重要影响：一是专项基金设立有利于扩大业务规模，增加资源投入，有利于发挥农发基金机构优势，利用其投资经验支持发展中国家发展，提高发展中国家福利水平。截至2013年12月，专项基金规模为4.562亿美元，项目个数66个；二是各方对专项基金总体持欢迎态度，但也隐含不同利益诉求。捐款国乐于采取这一财务政策工具，受援国可以额外获得专项基金对本国农业发展的支持，农发基金也借此扩大了自身机构影响力；三是专项基金可能带来融资方式和治理模式调整。农发基金规定专项基金不计算为成员国贡献，不能够折算为投票权和捐资基数，仅限定为联合实施项目。但大国纷纷设立专项基金推动特定议题，引导机构政策走向，例如在英国小农适应气候变化基金、西班牙粮食基金推动下，将应对气候变化、改善营养等议题主流化。

四、有关政策建议

（一）从战略层面，加强对国际机构宏观政策研究，高度重视专项基金发展对农发基金融资方式和治理模式带来的重大影响。专项基金的设立和发展是农发基金融资手段的丰富和完善，也为成员国提供了新的可以灵活使用的财务政策工具。自1980年我国以非创始成员国身份加入农发基金以来，累计捐资规模达1.67亿美元。随着我国经济发展和国力增强，今后还会增加对IFAD捐款。我国应加强合作战略思考，认真研判专项基金对农发基金融资方式和治理模式带来的影响，顺应机构变革趋势，加强政策研究和储备，在今后研究增资方案时统筹考虑利弊影响，合理利用政策工具。同时，借鉴其他国家在多边国际组织合作中管理使用专项基金经验，实现我国政策目标。例如， 2014年10月国务院总理李克强到访位于罗马的粮农组织总部，宣布未来5年向粮农组织捐赠5000万美元用于开展农业南南合作，就是使用专项基金的成功案例。

（二）从经济层面，充分发挥市场在资源配置中的主体作用，积极探索主权财富基金等金融机构在国际组织财务框架下设立专项基金。农发基金近年来不断强调与私营部门合作，力图更新减贫与发展理念，提高资金效率，扩大收益人群。总裁内旺泽公开表示，“农业无论规模大小都是一种商业行为，贫困农民获得必要的工具和知识后参与农业产业化经营，将有效提高组织化程度，增加家庭收入，确保粮食安全”。为了充分利用农发基金的机构优势、政治优势、智力优势，可探索我国主权财富基金与农发基金联合设立投资基金，建立兼顾国际责任与商业目标的新型投资基金，不但在政治上展现我国负责任大国形象，从商业角度也具有可持续性，为我国投资走出去积累经验，创造机会。同时，农发基金业务贷款均为类主权性质贷款，具备较高资信等级，如果合作成功，我国主权财富基金走出一条借助联合国机构，促进投资走出去的新路子，积累了对外投资经验，丰富了投资领域和手段。

（三）从政府层面，借鉴农发基金专项基金的经验做法，积极创新我国在国际组织的政策工具，为对外经济交往工作大局服务。近年来，随着我国贸易大国地位进一步巩固，新兴投资大国地位初步确立，对外开放进入了商品和资本双轮驱动的新阶段。通过贸易投资双轮驱动，一系列深化国际合作的举措频出，出资400亿美元成立丝路基金，发起设立亚洲基础设施投资银行。我国可借鉴经验做法，在我国发起新设的多边国际合作机构中，充分考虑专项基金对机构治理结构和政策走向的潜在影响，将其作为财务工具纳入的整体财务政策框架，明确专项基金的目标、用途和适用条件，既充分发挥其政策目标性强、使用灵活的优势，也应充分考虑对治理结构的潜在影响，在机构章程和融资政策文件中予以明确规定，有效维护国家利益和战略目标。

（作者单位：东北财经大学研究生院财政税收学院、中国华融资产管理股份有限公司资产经营部）

责任编辑：洪峰