尤溪县农业综合开发的实践与思考

杨秀峰 张秉润

近年来，福建省尤溪县高度重视农业综合开发工作，在项目建设和资金管理方面采取一系列措施，促进农业增效、农民增收和农村发展，取得了明显的经济、社会和生态效益。

一、尤溪县农业综合开发的主要做法

（一）成立农业综合开发领导小组。为了确保农业综合开发工作的落实，尤溪县成立了以县政府分管农业副县长为组长，财政、农业、农发、发改局等部门主要领导为成员的农业综合开发工作领导小组，下设办公室负责具体工作。同时要求项目乡镇也要相应成立领导小组，负责研究解决项目的计划安排、资金筹措和部门协调等问题，为项目顺利实施提供了强有力的组织保证。

（二）因地制宜，科学规划。遵循“合理规划、因地制宜、规模开发、综合示范”的原则，在项目制定过程中，多层次、多方位听取各方意见，并通过专家小组对项目现场勘察、反复讨论、科学论证，最终确定项目上报上级农业综合开发部门，审定通过后组织实施，确保项目建设科学、合理、实用。同时，充分考虑项目规划的科学性和可操作性，坚持“沟、渠、路、林”建设相结合，使项目区达到“渠相连、路相通、林成网、旱能灌、涝能排、结构优、村整洁、户安居”的标准。

（三）实行县级财政报账制。为了保证农业综合开发项目资金集中管理、规范核算和专款专用，出台了《尤溪县农业综合开发资金县级报账实施细则》，对农业综合开发项目资金全部实行县级报账制，要求所有用款单位统一向县财政部门报账，有效地防止了乡镇及项目单位挪用财政支农资金的行为，确保了项目资金的集中管理和专款专用。明确规定“三不”：项目建设单位各项报账材料上报不全的不予拨款；项目建设随意降低质量标准的不予拨款；农发办专管员不到场审核或审核不通过的不予拨款。

（四）积极开展项目和专项资金督查督办工作。在项目实施期间，采取不定期、经常性地对项目进行检查指导，监督施工单位严格按照设计进行施工，确保工程数量和质量。对施工中发现的问题，采取通报的形式及时发出整改通知书。对农业综合开发专项资金使用情况进行专门检查，确保资金使用规范、安全、有效，发挥资金最大效益。

（五）实行项目招投标制。按照“公平、公正、公开”的原则，对农业综合开发工程项目全部实行招投标。招投标期间，必须有纪检、财政等部门人员在场，并有招投标过程的详细记录，避免农业综合开发项目的“暗箱操作”。对未经招投标的，不予报账。

（六）实行项目公告公示制。由所在乡（镇）、村组织，以建制村为单位，对项目规划、上级资金补助、群众筹资、投工投劳情况在村务公开栏、老人活动中心等人群比较集中的地点进行事前公示；对项目实施结果及资金使用情况实行公告，公告公示时间不得少于20天，充分接受社会和群众监督。提高农业综合开发工程项目资金的公开度和透明度，使农业综合开发工程项目资金真正在“阳光”下运行。

（七）加强项目验收工作。出台《尤溪县农业综合开发项目验收办法》，规定项目完成后，由财政、农发、农业、水利等部门组成验收组，对农业综合开发项目进行全面验收，验收合格后予以拨付资金。

（八）及时梳理，健全档案。把项目档案工作作为农业综合开发管理工作的重要组成部分。根据《档案法》的有关规定，按照统一领导、统一管理的原则，建立农业综合开发项目档案管理制度，做到有法可依，有章可循。在具体操作中，把农业综合开发项目建档工作纳入农业开发管理重要内容，对开发项目的前期准备、立项审批、实施管理、竣工验收、建后管护、资产移交、资金使用等全过程形成的文档、影像、图表等材料收集归类，做到档案资料齐全规范。

二、尤溪县农业综合开发的主要成效

2014年，尤溪县实施农业综合开发项目10个，其中：土地治理项目9个、产业化项目1个。尤溪县通过实施农业综合开发项目，有力地推动了现代农业发展，并取得显著的经济效益、社会效益和生态效益。

（一）促进粮食生产大丰收。2014年，尤溪县粮食总产达到18.1万吨，产值6.45亿元，连续7年获得大丰收。项目区再生稻示范基地亩产达到601公斤，再生稻单产先后7次打破世界纪录，连续3年为农业部提供再生稻千亩示范观摩现场。

（二）提升了农业科技创新水平和农民生产技术水平。尤溪县是福建省政府启动的首批9个省级农民创业园之一，通过农业综合开发项目向省级农民创业园区域倾斜，逐步在园区建成食用菌、畜禽、蔬菜三大主导产业。通过“绿色化、智能化、观光化、标准化、产业化、组织化”建设，着力把省级农民创业园打造成全省一流的现代农业示范窗口，实现了主导产业“五新”入户率达90%以上，科技贡献率达58%以上，主导产业良种覆盖率、农业综合机械化程度位居全省前列。通过对项目区农民进行科技培训和推广示范农业新技术，极大地提高了农民的农业生产技术水平。

（三）初步形成了特色产业的产业化经营格局。通过对食用菌、竹业、油茶、茶叶四大特色产业产业化项目的扶持，有力推动了尤溪县特色产业从传统数量型向质量型、品牌型、规模化、工厂化转变，促进全县农业产业结构调整，提升了全县现代农业发展水平。主要表现在以下几个方面：一是特色产业迅猛发展。2014年，全县茶叶总产量达到1.04万吨，实现产值4.37亿元；油茶总产量达7200吨，实现总产值4亿元；食用菌鲜品总量达10.14万吨，实现总产值6.37亿元；竹笋总产量达到9013吨，实现竹笋总产值16.6亿元。据统计，2014年全县特色产业总产值达到46亿元，项目带动35778户农户增加收入29180万元，安排农村富余劳动力131713人。二是龙头企业不断壮大。目前，全县农业产业化龙头企业达到27个，其中省级以上达9个、市级以上达15个。通过“公司+基地+农户”模式的运作，延伸了产业链，提高了农产品附加值。2014年，全县规模以上农副产品加工企业年产值达到25.8亿元。三是基地建设稳定发展。全县培育规模生产基地26个。其中：茶园总面积达10.7万亩；油茶林总面积达24.5万亩；食用菌总面积达2800亩；竹林总面积达70万亩。

（四）生态环境得到改善。尤溪县充分抓住列入中小河流综合治理试点县的契机，将农业综合开发项目与中小河流综合治理项目相整合，对已建好的护坡均植上草皮进行有效保护，坚持开发与保护有机结合，有效地控制了水土流失。同时，水利设施的完善，也大大提高了水资源的利用率，综合环境得到改善，生态系统得到优化。

三、尤溪县农业综合开发建设存在的主要问题

（一）认识不到位。调查发现，部分乡村干部对农业综合开发建设项目兴办集体生产公益事业缺乏正确认识。有的存在畏难情绪，怕群众不理解、不支持，害怕一旦在本村实施农业综合开发项目，左右不了群众的情绪，反而会陷入尴尬境地，甚至费力不讨好，“残局”难收拾。群众对农业综合开发项目建设兴趣不大，甚至出现个别群众因不能满足个人利益阻挠施工的现象，在一定程度上影响了工程实施。

（二）施工难度大、成本较高。尤溪县是山区县，受地理位置的影响，基本上都是山垅田，坡度大，部分工程项目受山区丘陵地貌等影响，施工较为困难，需要申请变更设计，一定程度上影响了工程进度。同时，项目实施地点大都既偏又高，建筑材料运输困难，无法开车直达目的地，还要用人工肩挑手抬，大大增加了施工成本。

（三）土地及附着物补偿协调较难。农业综合开发项目需要征用部分土地及附着物，但如何补偿目前没有统一标准，加之部分村民逐利性越来越强，工程建设改变地埂地形、占边占角，个别村民也要斤斤计较，甚至借此漫天要价，想借实施项目之机发点小财的大有人在。

（四）后期管护工作较弱。农发项目实施以来，部分地方管护工作没有跟上，有些管护流于形式，仅树块牌子，立个标志，人、畜破坏严重，部分建设中修好的渠道、畜水池等由于管护不到位，建好1—2年便垮塌、淤积、损毁，即使有的地方签订了管护责任状，名义上落实了管护责任人，但没有加强管理，给国家资金造成了浪费。

四、进一步做好农业综合开发工作的建议

（一）提高认识，做好宣传，激发乡村干部责任意识及农民群众积极性。农业综合开发是在市场经济条件下，国家财政出资，推动农业发展，促进农民增收的一项重要措施，是解决“三农”问题的直接、有效、快捷的手段，是推进社会主义新农村建设的一支重要力量。各级政府尤其是项目乡镇要充分认识到农业综合开发在新农村建设中的重要作用，认识到乡镇是引领新农村建设的直接责任者，担负着历史赋予的重大责任。项目乡镇要抓住这一历史机遇，把农业开发各项政策宣传好、执行好，让广大人民群众深刻认识到农业开发是国家为农民办实事、办好事的一项重要措施，列入农业开发区是一次千载难逢的机会。开发的主体是农民，受益者也是农民，要通过宣传教育，激发广大人民群众参与开发的热情，使他们积极地投身到建设杜会主义新农村中去。

（二）强化组织领导，严格考核，确保开发工程顺利实施及长期发挥效益。农业综合开发工程建设面对的是广大农民，工程建设内容涉及到水利、农业、林业等方面。项目区所在乡镇在开发中作用发挥得好坏，对项目工程建设起着重要的作用。因此，要充分依靠项目乡镇搞好项目立项、项目实施和项目管护，强化项目乡镇在项目实施过程中的组织协调作用，确保项目建设顺利进行。项目工程竣工验收后，要及时与项目乡镇、村办理工程产权移交手续。同时，县政府要与项目乡镇签定协议，落实管护主体，制定管护办法。县农发办要通过项目检查督促制度，对项目区工程管护情况进行核实查证，年终将乡镇对工程管护情况书面上报县级政府。县级政府要把农业开发工作列入乡镇年度考核，并根据管护情况对项目乡镇进行严格考核，考核结果作为乡镇评选实绩突出单位条件之一，作为乡镇干部提拔重用的重要依据。项目乡镇要对项目村干部实行绩效挂钩，百分考核，建立严格的工作奖惩考核机制。县级政府要通过明确责任，一级抓一级，层层抓落实，充分调动乡村干部对农业开发工程的管护责任，对不负责任、造成工程前建后毁、财政资金浪费、影响恶劣的乡村干部，要进行严肃处理。

（三）开发工程管护实行业主负责制和集体负责制，加强日常管护。项目区建设了大量工程，但部分工程由于得不到有效管护，不同程度地损坏，使用寿命缩短，不能正常发挥效益。其原因是产权不清，管护责任不明，缺乏有效管护机制。因此，要对开发工程实行业主负责制。对具有经营性质的开发项目，要在自愿、公平、透明的前提下，在施工之前选定具备条件的农户作为工程业主，业主在筹集规定的配套资金和投入必要的劳务后，才能取得此项工程的使用权和经营权。从工程规划定位，到工程建设运作过程及建设中质量问题，业主都有权直接介入和提出合理化建议，同时业主也应承担相应的责任和义务。实践证明，由于业主投了钱、出了力，项目的成败与其切身利益挂钩，工程管护难题也就迎刃而解了。因此，在农业开发项目中，有经营性收入的工程都应实行业主制，采取承包、租赁、拍卖、股份合作、建立农村用水合作组织等灵活多样的经营方式和运行机制，落实管护主体，明晰产权归属。对具有公益性质的开发工程，其管护要由乡、村集休负责，配备有责任心的管护员，组成专业管护队，并划拨管护资金作为管护人员的开支补助和工作经费，由开发办及村集体与管护队签订协议，明确各方责任，并施行绩效考核。

（作者单位：福建省尤溪县财政局）

责任编辑：欣闻