我国加快发展现代职业教育面临的若干难点解析

张祺午

摘 要 我国职业教育近年来在国家一系列政策措施的推动下，实现了快速发展，为现代职业教育发展奠定了基础，但是一些突出的难题仍然阻碍着职业教育的加快发展。其表现在：职业教育规模还面临着下滑风险；以本科高校转型为主要任务的现代职业教育体系建设推进困难；企业举办职业教育的积极性仍然不高。加快发展现代职业教育，必须进一步优化教育结构，巩固和扩大职业教育规模；实质性推进本科高校转型，完善现代职业教育体系建设；明确企业办学主体责任，建立与社会主义市场经济体制相适应的办学体制。

关键词 中国；现代职业教育；难点；路径

中图分类号 G719.21 文献标识码 A 文章编号 1008-3219（2015）06-0040-04

职业教育是我国国民教育体系和人力资源开发的重要组成部分。党的十八大提出了“加快发展现代职业教育”的战略目标，党的十八届三中全会作出了“加快建立现代职业教育体系，深化产教融合、校企合作，培养高素质劳动者和技能型人才”的重要战略部署。2014年6月23日至24日，改革开放以来由国务院召开的第三次全国职业教育工作会议在北京举行。习近平总书记对职业教育作出重要批示，要求必须高度重视，加快发展。

从1985年《中共中央关于教育体制改革的决定》首次提出“大力发展职业技术教育”至今已30年，我国一直以“大力发展”为职业教育的工作方针，这突出体现在国务院印发的三个职业教育决定上。从“大力发展”到“加快发展”，体现了新形势下我国职业教育发展工作方针的调整，表明了在对国家“大力发展”方针继承的前提下，加快推进中国职业教育现代化步伐的决心与意志。

为深入了解我国职业教育当前发展现状与存在的问题，2014年6月至8月，中国民主建国会成立专题调研组，由全国人大常委、民建中央副主席张少琴担任组长，就我国职业教育发展问题开展调查研究。调研组先后赴重庆、江苏、甘肃等地调研，同当地省、市政府相关部门及职业院校、行业企业和科研机构代表进行座谈，并到中高职院校和本科转型试点院校实地考察职业教育改革及发展情况。作为调研组主要成员之一，笔者在调研过程中深切感受到我国职业教育在国家一系列政策措施的推动下快速发展的同时，一些突出的难题仍然阻碍着加快发展现代职业教育目标的实现。

一、规模下滑风险如何应对

近年来，我国职业教育规模不断扩大，据2005年至2013年的《全国教育事业发展统计公报》统计，我国中等职业学校在校生数从2005年的1600万人增长至2013年的1960.2万人，高等职业院校在校生数从2005年的712.96万人增长至2013年的973.6万人。在规模扩大的同时也初步实现职普比例大体相当。对2013年《全国教育事业发展统计公报》数据进行分析可以发现，全国中等职业学校年招生698.3万人，占高中阶段教育的45.9%；高等职业院校年招生318万人，占高等教育的45.5%。

但是，看到成绩的同时，也要防范职业教育规模下滑，结构再次失衡的危险。

一方面中等职业教育规模发展面临严峻挑战。虽然与10年前对比，我国中等职业教育的招生和在校生数量有所增长，但是不容忽视的是，近年来受学龄人口减少等客观因素的影响，以及出现职校生成为“学生工”等负面现象引发社会对职业教育的质疑，再加上长期以来社会上形成的“重普教、轻职教”传统观念的干扰，我国中等职业教育招生在2010年达到870万招生高峰后，迅速回落。对《全国教育事业发展统计公报》的数据进行分析，可以发现2011年至2013年，我国中等职业教育招生数量依次下滑了57万人、116万人、136万人。与之相对应，我国中等职业教育的在校生人数，也从2010年的2238万人下滑到1960.2万人。考虑到我国人口增幅正在快速下降（2008年我国18岁人口有2621万人，2013年18岁人口下滑到1596多万人，到2017年将进一步下滑至1400万人①），我国中等职业教育正面临着严峻的招生困境。

另一方面，职普结构还不适应我国实体经济发展的需求。近年来，在国家的大力推动下，我国中等职业教育规模不断扩大，与普通高中之间的比例差距不断缩小，从3∶7到4∶6，并趋于稳定在4.5∶5.5这一水平。但从发展实体经济的角度来说，国家对技术技能人才的需求量更大。从发达国家尤其是注重发展实体经济的国家的情况来看，德国近半数高中生从16岁开始就被分流到职业教育，只有22%的适龄青年成为大学生。在瑞士，学生经过初中、高中两次选择，70%以上的学生进入职业教育领域学习，只有20%多的学生在高中学习，向高等教育学术研究领域发展[1]。而我国却一直无法扭转中等教育结构中职业教育比例偏低的问题。

职业教育是教育体系的重要组成部分，是支撑我国人力资源优化、推动产业升级的重要力量。其与产业行业企业互动中形成的“共生性”关系，直接影响着国家产业转型升级和新型工业化、城镇化、农村现代化的成败。生源决定着职业学校的生存发展，保持一定规模的招生人数是职业教育可持续发展的基础。根据我国经济社会发展对技术技能人才的需求情况和人口增速下降的现实因素，各级政府要进一步高度重视职业教育的招生工作。

一是在短期内，要在高中阶段招生中坚持指令性政策和指导性政策相结合，刚性保证普高与中职招生比例“同升同降”，确保中职学校招生的平稳，为中等职业学校留下发展空间。

二是从长期来看，要支持职业学校采取灵活多样的形式和机制招收往届初中毕业生、未升学高中毕业生、退役士兵、青年农民等群体，进一步提高职业教育在教育体系中的比例，为经济社会持续发展提供源源不断的人才支撑，为社会公众提供多样化的教育选择。

三是要加大中职学校招生秩序监管力度。加强督查力度，开展专项调查，加大对参与“买卖生源”的学校和教师的处罚力度，严厉打击中职学校招生“买卖生源”乱象。

二、本科转型难题如何突破

国务院印发的《关于加快发展现代职业教育的决定》提出，形成适应发展需求、产教深度融合、中职高职衔接、职业教育与普通教育相互沟通，体现终身教育理念，具有中国特色、世界水平的现代职业教育体系[2]。教育部、国家发展改革委、财政部、人力资源社会保障部、农业部、国务院扶贫办联合印发的《现代职业教育体系建设规划（2014-2020年）》明确职业教育的层次结构分为初等、中等、高等职业教育，其中，对于高等职业教育要求在办好现有专科层次高等职业（专科）学校的基础上，发展应用技术类型高校，培养本科层次职业人才。建立以提升职业能力为导向的专业学位研究生培养模式[3]。

在国家的大力推动下，全国各地正在深入开展现代职业教育体系建设工作。如吉林，在2013年印发《中共吉林省委吉林省人民政府关于建设高等教育强省的意见》，提出形成办学特色鲜明、布局结构合理、学科专业优化、以应用型为主的现代高等教育体系的建设总体要求，明确以发展应用型高等教育为导向，调整高校类型结构、学科专业结构和层次结构。2014年，《中共吉林省委 吉林省人民政府关于加快发展吉林特色现代职业教育的实施意见》印发，进一步明确提出，推动普通本科院校转型发展。通过扩大办学自主权、调整招生计划、增列硕士专业学位授权点、加大投入等倾斜政策，引导普通本科院校和专业向应用技术型转变。

但是本科高校转型发展是一项系统性工程，需要本科高校由原来业已形成的办学模式按新的办学类型和任务，重新设计人才培养流程。从目前情况看，全国本科高校在推进转型发展过程中还面临以下四方面主要难题。

一是办学理念转型难。多年来，对于地方本科高校来说，追求精英化教育一直是无法改变的“办学情结”。受传统高校评价指标和财政投入导向的影响，许多本科院校尽管自身无坚实的办学基础和发展条件，仍致力于向研究型大学目标靠拢，培养学术型拔尖创新人才，而这种办学理念和模式的存在成为其转型为应用技术型高等院校的最主要障碍。

二是学科专业与产业结构对接难。各地方本科高校专业设置大多是在原来基础上建设的本科专业，现在已趋于定型。由于缺乏专业设置自主权，加上对市场信息缺乏敏感度和专业师资不足等限制，导致其专业结构与地方产业结构匹配度不高，实现向适应地方经济社会发展需要的应用技术型转向，需要的周期较长，改造困难较大。

三是人才培养模式改革难。在现行评估体系引导下，学校的培养方案过于强调理论体系的系统性和完整性，实训、实习等工程实践类教学环节的比例明显不足。转型本科院校培养目标和教学内容与中高职院校无法实现纵向衔接。导致中高职学生进入本科则与职业教育完全割裂，不能很好地适应职教体系建设的需要。

四是实践教学条件提升难。各地对本科高校的经费投入是按照学生数采用统一标准拨款，不分学校类型。而应用技术型人才培养成本明显较高，根据联合国教科文组织相关机构测算，职业教育办学成本应该是普通教育办学成本的2.64倍。由于目前探索转型的学校普遍基础差、底子薄，学校自身吸纳社会资金的能力弱，导致学校实践教学条件普遍难以改善，直接影响着学校发展和人才培养质量。

发展应用技术类院校对建立现代职业教育体系、提升区域实体经济竞争力将发挥至关重要的作用。因此，本科院校转型发展，必须明确目标和标准，进行实质性改革创新。其突破的关键在于：

第一，政府要加强政策引导和宏观指导。国家教育行政部门应尽快出台《关于本科院校转型发展的指导意见》，建立政府主导、行业指导、企业参与的办学制度，建立可持续发展的产学研用结合的激励和促进机制。要从观念转变入手全程指导转型院校制定好应用技术大学的发展纲领，引导学校在办学定位、人才培养、专业设置、课程开发、教学实施、教育质量等方面切实实现转型。

第二，要建立科学、规范的分类评估制度。要尽快制定符合应用技术型人才培养和应用技术大学特点的评价体系和评估制度，如：应用技术大学本科教学水平评估标准、应用技术型人才培养专业（专业群）认证及评估标准、应用技术大学学科建设评价标准等。建立社会参与的人才培养质量评价机制，鼓励专门机构和社会中介机构对应用技术大学的学科、专业、课程等水平和质量进行评估，通过分类评估引导地方本科各院校转型发展。

第三，要加大对应用技术大学的经费投入。一是选择转型试点院校，争取中央和地方政府设置本科院校转型发展专项资金，给予转型试点高校特殊支持。二是对高校实施差异化财政拨款方式，按学校类型确定财政拨款标准。三是制定鼓励民间资本投资教育的法律法规，支持社会力量参与高等教育。

第四，建立现代大学制度，落实高校办学自主权。一是扩大应用技术大学的专业设置权，在教育行政部门和行业指导下，以地方经济发展为导向，根据地方主导产业和技术领域需求，在现行本科专业目录的基础上，自主设置专业目录外专业，建立专业动态调整和适时响应机制。二是扩大学校引进教师的自主权。根据应用技术型人才培养的需要，自主引进教师；改变现行职称评聘指标体系，使工程实践能力强、应用性研究成果突出的教师有平等的晋升机会；吸引更多企业高水平工程技术人员、技术能手进入高校或在学校兼职。

三、企业办学积极性不足如何扭转

2010年，《国务院办公厅关于开展国家教育体制改革试点的通知》印发后，我国职业教育办学体制机制改革不断走向深入，逐步构建了产教深度融合的职业教育办学机制。教育部会同有关行业组建了基本覆盖国民经济各门类的59个行业职业教育教学指导委员会，制定了专项政策，形成了教育与产业共同发展职业教育的组织机制。全国已建职教集团700多个，覆盖所在行业90%以上的学校，完善了职业院校治理结构和政府决策机制[4]。

职业教育管理制度和运行机制的现代化直接影响着现代职业教育的发展速度。调研发现，我国职业教育办学体制还不灵活的情况仍十分突出，尤其体现在企业参与并举办职业教育积极性不高上。

一是政策支持不力，行业企业举办的职业学校数量锐减。《职业教育法》等法律法规和相关政策对企业举办和参与职业教育都提出了指导性意见。但这些规定多是原则性规定，不够系统和完善。现实中，行业企业举办和参与职业教育的地位尴尬，缺少具有明确的和可操作性的政策扶持。在国企改革过程中，“企社分开、主辅分离”的原则，从根本上动摇了企业办学的积极性。据有关资料显示，目前，全国国企举办的高职院校仅剩不足100所。

二是管理体制不顺，行业企业举办职业院校面临“身份困境”。行业企业举办职业院校业务由所属省份的教育和人社两大厅局分别管理，在教育部门因为没有财政拨款，被定性为民办学校，需要在民政部门办理民办学校法人登记证书；因为是企业办学，在人社部门和民政部门被定性为公办学校，民政部门不予办理非企业法人登记证书。国家法规层面上对行业企业办学的职责、地位的不明和机制的缺失，严重影响行业企业对职业教育的参与程度。

三是办学经费不稳定，没有持续增长的有效机制。我国的政策、法律法规对企业举办职业教育的权利、责任和义务规定得不够明确、不够具体。从而导致企业对举办职业学校的办学经费投入就有很大随意性，企业的经营风险严重影响到所办职业学校的健康运行。加上学校没有财政拨发的办学经费，也缺少生均经费补贴，教育附加费难以落实，主要依靠自收自支的经费来源，严重制约着这类学校办学质量的进一步提升。

《国务院关于加快发展现代职业教育的决定》提出，“健全企业参与制度。研究制定促进校企合作办学有关法规和激励政策，深化产教融合，鼓励行业和企业举办或参与举办职业教育，发挥企业重要办学主体作用。”从国家政策释放出的信号可以看出，当前扭转企业举办职业教育积极性不足的关键点在于：理顺行业企业举办职业院校的管理体制。将国有企业举办的职业院校在管理体制上调整为国有企业与所隶属政府的教育行政部门共建共管，以企业为主，认可企业举办职业院校的公益性。

二是保障行业企业举办职业教育的资金。尽快健全财政投入机制，明确企业办职业教育享受与公办职业教育同等的教育经费拨款。同时，尽快制定《职业教育校企合作促进办法》等相关法律法规，从法律的角度规定行业企业举办职业教育在办学经费投入方面的权利、责任和义务，保证行业企业办职业学校的健康运行。

三是创新灵活办学形式。引导支持行业企业（尤其是中小企业）通过独资、合资、合作等形式参与举办民办性质的职业学校，并允许行业企业以资本、知识、技术、管理等要素参与举办股份制、混合所有制的职业院校，让“参股”的行业企业享有技术支持与服务、人力资本水平提升等方面的合理回报。

参 考 文 献

[1]焦玉步.加强顶层设计构建现代职业教育体系——对荷兰、瑞士和意大利三国职业教育的考察与思考[J].中国职业技术教育，2013（13）：29-30.

[2]国务院关于加快发展现代职业教育的决定[Z].国发[2014]19号.

[3]教育部等六部门关于印发《现代职业教育体系建设规划（2014—2020年）》的通知[Z].教发[2014]6号.

[4]万玉凤.探索中国特色职教发展道路[N].中国教育报，2014-6-27.