我国城市社区养老参与主体研究

【摘 要】 近年来，我国政府一直高度重视养老产业，传统的家庭养老与机构养老显然已经跟不上社会发展的步伐，而社区养老这一新兴模式的出现以其自身的特殊性和优越性推进了我国养老事业的发展与完善。新时期，社区养老不再以单一的社会主体为主导进行，而是开辟了多方参与的新模式。本文结合实地调研，在城市社区养老的实践探索中，着重强调了企业与非营利性组织参与其中所带来的积极作用和产生的问题。

【关键词】 社区养老；政府；企业；非营利性组织

【基金项目】 本文系天津市大学生创新创业项目“企业与非营利性组织参与城市社区养老问题研究”（项目编号：2014100552150）的研究成果。

【作者简介】 张馨月，南开大学法学院学生。研究方向：法学。

【中图分类号】 D669.6 【文献标识码】 A 【文章编号】 2095-5103（2015）07-0010-02

社区养老是指以家庭为核心，以社区为依托，以老年人日间照料、生活护理、家政服务、精神慰藉等为主要内容，以上门服务、社区日托和引入养老机构专业化服务为主要形式的养老服务。目前我国处于城市化伴随着老年化的社会阶段，养老问题迫在眉睫，并且由于我国421家庭模式的普遍存在，以及传统养老模式发展止步不前的现状，社区养老作为一种新型养老模式的发展前景值得研究。

在今年年初的两会上，养老问题又一次成为热点，据最新资料显示，我们国家目前60岁以上的老年人口已经达到了14.9%，到2020年将达到19.3%，到2050年将达到38.6%，而在这个过程中，劳动年龄人口的绝对数是在下降。与此相关联的，就是抚养比。目前，职工养老保险的抚养比是3.04∶1，也就是3个人养1个人，到了2020年将下降到2.94∶1，到2050年将下降到1.3∶1。

一、政府作为社区养老主体的必要性及缺陷

社区养老不同于我国传统的家庭养老与机构养老，它与社区生活紧密联系，将机构养老的各种服务引入社区中来，面对我国国情，发展城市社区养老是解决养老问题的好办法。现阶段，我国城市社区养老的参与主体不单是政府，企业与非营利性组织也加入进来成为社会管理主体。三者共同参与城市社区养老，共同承担责任，分别履行各自的义务。这种模式使公共资源利用最大化，克服了自身的不足，发挥了各自的优势。

当前，单纯的家庭养老和自己养老无法适应我国国情的变化；另外，许多民办机构由于投入的资金有限，在整体的硬件设施、服务队伍、服务内容等方面都达不到相关标准，也满足不了老人的需求；少部分具有专门管理人才和高服务水平的民办养老机构，却因为收费偏高不能与社会需求相匹配。基于这样的现状，政府必须在养老服务中起主导作用。社区养老是整个养老体系中的重要一环，而养老体系是我国构建社会福利体系中的重要部分。

国家或政府是社会福利供给中最为重要的主体，任何国家和政府都不能轻视或忽视在社会福利实施中的主导和主体作用。所以说，我国政府现在仍是养老服务中最重要的主体，以政府为主体是发展社区养老最直接有效的途径，在城市社区养老的不断发展壮大的进程中，政府的主体责任表现为政策制定、组织推行、资金支持与监督落实。具体来说，政府主持制定发布相关政策文件，不单是为广大社区老人提供平台，而是构建整个社区养老发展的体制，并且提供资金支持，这是社区养老的基础。政府还为参与社区养老服务的企业与非营利组织提供服务指导，并且作为社区养老项目的牵头方，政府须确定公共服务应达到的水平以及可支出的公共资源，建立质量控制标准来保障服务的质量，监督整个服务体系的运营。

随着社会的发展，老年人的需求呈现出多样化的趋势，从现有的政府运营体系和管理机制来看，单一的政府主体很难对某一具体的社会群体制定适应实际情况的政策。面对社会变革，政府的应对能力明显不足，现有的养老设施建设无法满足老人的实际需求，政府所提供的服务内容也不能与老人的需求相匹配；另外，养老服务问题涉及财政、保险、就业、福利、卫生等多方面的政府职能。面对如此复杂的养老需求，由于资源、能力及相关知识的限制，政府往往顾此失彼。

二、企业参与城市社区养老的价值和局限

目前我国老龄化严重，养老压力大，养老需求旺盛，养老市场规模较大；但养老机构和服务供给却相对匮乏，服务水平参差不齐，养老缺口巨大；同时，养老服务符合国家利益，是政府鼓励、政策支持的朝阳产业，就在2015年2月，民政部、国家发展改革委等十部门联合发布了《关于鼓励民间资本参与养老服务业发展的实施意见》，提出鼓励民间资本参与居家和社区养老服务、机构养老服务、养老产业发展的具体举措，并就推进医养融合发展、完善投融资政策、落实税费优惠政策、加强人才保障等做出相关规定和优惠政策。总之，企业参与社区养老有其必要性和可行性。

目前，企业在养老服务体系中主要起着辅助性作用，其通过与政府的合作参与社区养老。企业遵循市场化的管理准则，以企业化的管理手段运营养老产业。但参与养老企业与市场经济中的经营活动不同，在参与社区养老时，企业多以微盈利的方式为生存手段，同时还以公益服务为基础，并不追求很高的经济效益，最低标准是维持其收支平衡。在实践中，有的企业开辟新的方式，通过开展与养老相配套的服务产业，如生产食品供社区中的老人食用、生产的日用品作为日间照料中心的物品，如此一来就形成了一条龙模式，大大降低了企业经营成本，同时也拓宽了销售渠道，提高了服务效率。另外有少部分企业通过捐赠的形式参与到社区养老服务中来，他们通过给予非营利性组织、社区一定的捐赠（包括捐款及捐物）与其建立合作关系。这部分企业作为一股社会力量，不参与实际的养老服务，但为社区养老提供了财物支持。

但企业参与社区养老依然存在很多问题。首先，开展养老服务的企业由于政府资金供给不足和收费只能维持成本价而不堪重负。其次，企业开展的照料站等社区养老机构存在护理人员缺失及水平不高的问题。另外，由于企业缺乏养老服务工作的专业性，各类服务虽遵循政府政策开展，但并未落到实处，与老人需求结合不紧密。这些问题都需要在后续的发展中进一步完善。

三、非营利性组织参与城市社区养老的价值与局限

非营利性组织不同于政府，它是独立于政府、不以营利为目的的组织，非营利性组织一般以社会弱势群体及边缘性群体为主要服务对象，它们能够以直接的方式服务于民，关注具体的养老需求，承接政府转移出来的社会职能。

另外，上文提到，家庭养老与自己养老都存在着或多或少的问题。在经济高速发展的城市中，家庭的赡养功能越来越弱化，年轻一代的供给能力不足，不能完全履行经济上的供养和生活上的照顾义务，而老人由于自己的身体状况更加不能自理。如何克服上述问题，需要非营利性组织发挥其功能，参与城市社区养老。

目前，非营利性组织参与社区养老同样是以与政府合作的模式来进行的，两者的合作能够在社区养老事业中发挥重要力量。非营利性组织由于其公益性及非营利性，其出发点更贴近老年人需求，其服务更加专业科学。在与政府合作的过程中，非营利性组织直接接受来自政府和社会的资金，按照实际需求，负责公共服务的生产和提供，在社区开展具体的多种多样的个性化养老服务，如建立日间照料站、托老所等养老服务场所，配备专业医护人员、组织老年人参加社会活动等，实际参与了社区养老服务的提供。

非营利性组织与企业都是参与城市社区养老的新兴主体，除了存在人员匮乏及资金不足的问题，还存在着服务范围覆盖面较窄、服务设施不健全等问题。在实践中笔者发现，许多非营利性组织在机构养老中扮演者重要的角色，非营利性组织与社区养老的结合是一种新事物。所以非营利性组织在参与城市社区养老现在和以后的过程中还将会面临新的问题。

综上所述，目前我国城市社区养老的参与主体主要包括政府、企业与非营利性组织。政府是社会福利的传统主体，企业与非营利性组织作为社会力量的代表，在参与城市社区养老服务中发挥着代表性的作用。需要注意的是，现阶段，政府因为种种原因在参与社区养老的过程中突显出一些不足，但这并不意味着政府对于社区养老的责任就不重要。政府在社会转型和社会老龄化的双重背景下，寻求的是一种角色转换，是与企业、非营利性组织的合作并发挥其引导、监督的作用。所以，只有政府、企业与非营利性组织各自明确角色定位，合理分配责任义务方能促进社区养老的发展。

参考文献：

[1] 周沛.福利国家和国家福利——兼论社会福利体系中的政府责任主体[J].社会科学战线，2008，（2）.

责任编辑：赵春燕