关于中央和地方财政支农事权与支出责任的几点思考

张志华　谢元

近年来，我市深入贯彻中央强农惠农政策，积极发挥公共财政职能作用，不断加大村级财政支农投入力度，推进现代农业发展，促进农村经济社会进步。农业财政投入稳定、持续增长，农业支出占财政总支出比重持续提高，地方财力占农业支出的比重不断提高。由于各级政府间事权不清晰，地方支出责任较多，加之没有匹配的财力，影响了地方政府支农投入的可持续性。因此，统筹考虑政府间支农事权与支出责任，对推进农业农村经济社会发展意义重大。

一、财政支农事权和支出责任划分现状

由于配套改革未能及时跟进，1994年分税制改革后，中央地方事权和支出责任相适应的制度一直没有深入展开。从财政支农实践看，在事权和支出责任划分上并未明确，中央和地方始终是“你中有我，我中有你”的格局。

（一）事权划分方面。事权为一级政府在公共事务和服务中应承担的任务和职责。在农业发展中，各级政府均承担了一定的任务，履行了一定的职责。以中央一号文件以及各级地方政府出台的贯彻意见为标志，中央和地方政府根据“三农”工作实际，每年都做出了一定的工作安排，明确了年度工作任务。同时，各级政府结合实际，制定了本地产业发展规划，不断提升现代农业发展水平。如我省相继实施的江淮分水岭综合治理开发、千万亩森林增长工程、小型水利工程改造提升行动，我市实施的现代农业示范区建设等，均属于地方事权范畴。

（二）支出责任方面。支出责任是政府承担的运用财政资金履行其事权、满足公共服务需要的财政支出义务。各级政府为支持“三农”发展，均安排了一定的财力予以支持。不考虑结余结转因素，2011年全市农林水事务投入35.2亿元，其中中央和省财政投入25亿元、市县投入10.2亿元，占比71%、29%；2013年投入45.4亿元，其中中央和省财政投入28.6亿元、市县财政投入16.8亿元，占比63.1%、36.9%。在支出责任的划分上，虽有一定的明确，但效果并不理想。一是设立要求。上一级政府就一项工作做好安排，尤其是设立专项资金时，一般要求下一级政府也相应设立。二是项目配套要求。近年来，中央在安排一些重点项目时，一般要求地方财政安排一定比例的地方配套资金。如现代农业生产发展资金项目，要求县级财政按中央投入的20%配套；农村饮水安全工程的投资中，中央财政投入60%（享受西部政策的80%）、省级财政20%（享受西部政策的10%）、其余由市县财政配套。三是对跨区域重点项目，上级政府也明确为本级事权，但在支出责任上仍要求地方分担。如淮河入江水道工程（高邮湖大堤加固）跨江苏、安徽两省，我省境内工程投资27493万元；因我省工程位于天长市，要求滁州、天长配套5494万元。

二、财政支农事权和支出责任划分影响

（一）支农资金设置重复，监管难度加大。一是在同一级政府间的事权不清问题。如中央政府，涉及农田水利基础设施建设资金，就有多个部门设置，如发改委组织的新增千亿粮工程、水利部牵头的小农水重点县、国土部的土地整理、财政部的农业综合开发、现代农业发展项目等，这些项目基本上是以农田水利设施建设为中心。二是多级政府间的事权不清。如我省的美好乡村建设、千万亩森林增长工程，省、市、县三级政府都在推动，三级财政均设立专项资金。由于多头管理、项目分散，使资金监管难度加大。以县级为例，直接管理支农资金的有发改委、财政、农业、林业、水利、科技、国土、交通、民政、教育、扶贫等多家单位。管理部门多造成申报各自为政、实施标准不一、资金管理方式多样；同时，由于缺乏沟通，导致支农投资盲目投放、重复支持等现象屡屡发生。

（二）整合难度加大，使用效益降低。针对管理部门多、实施主体多、项目类型多、项目数量多带来的支农资金使用管理问题，各级财政部门积极发挥公共财政资源配置职能，建立健全县级财政支农资金整合工作考评体系，深入推动县级财政支农资金整合，统筹安排使用财政支农资金，推进农村经济社会发展取得一定成效。由于支农事权与支出责任划分影响，中央财政投入所占权重较大，并且主要通过专项转移支付安排；加之省、市专项转移支付因素，使县级整合工作难以按预期开展，通过整合有效解决支农资金使用管理中的固有问题有待时日。

（三）补偿机制未健全，影响进一步投入。2013年中央经济工作会议提出“要依靠自己保口粮，集中国内资源保重点，做到谷物基本自给、口粮绝对安全。”粮食安全已上升为国家战略。林业是生态建设和保护的主体，承担着保护自然生态系统的重大职责。粮食生产和植树造林的外部效应，说明了农业产业“公共物品”的特性，其效益是外在化的。在目前的分税制财政体制下，由于补偿机制未健全，已影响到县级财政支农投入的积极性和可持续性。以全椒县为例，在农业生产投入方面，该县粮食年常产为42.5万吨左右，粮食商品率达70%。为保障粮食生产，县财政对农田水利基础设施投入逐年增加。2011--2013年，该县用于农田水利基础设施建设的财政总投入为7.8亿元，其中县级财政2亿元以上，占总投入的25.64%。在生态环境建设投入方面，该县是国家级生态建设示范区，共有森林面积43万亩，其中公益林面积16.68万亩，森林覆盖率33.6%。但目前只有公益林、退耕还林和“千万亩森林增长工程”由中央和省财政给予一定补助。此外，县财政对各类绿化造林、森林防火等生态环境保护建设投入较大。2013--2014年，该县共完成“千万亩森林增长工程”造林8.62万亩，2013年投入千万亩森林增长工程资金1200万元、2014年安排资金3500万元。

（四）配套要求过多，影响地方预算执行。中央和省下达的部分支农投资项目，要求市、县要按一定的比例进行资金配套。这种做法对多方筹资增加农业投入有促进作用，但对市县财政来说，无法承受太多的资金配套要求，也影响了地方预算的执行。一是与预算管理要求不相适应。《国务院关于深化预算管理制度改革的决定》明确“硬化预算约束，年度预算执行中除救灾等应急支出通过动支预备费解决外，一般不出台增加当年支出的政策，一些必须出台的政策，通过以后年度预算安排资金。”二是与地方财力不匹配。根据收入规模和预算管理体制，我市县级地方财力一般在8-25亿元，基本运转、民生保障等刚性支出已使支出安排十分紧张，加之地方债务压力，县级支出预算安排捉襟见肘，再谈重点支农项目配套无疑是难上加难。如淮干（蚌浮段）工程，即淮河干流蚌埠至浮山段行洪区调整和建设工程，跨滁州、蚌埠两市，项目法人为安徽省治淮重点工程建设管理局，由水利部淮委建设管理局代建。该工程凤阳县境内总投资20.85亿元，要求市县配套资金4.17亿元；因征用征迁费用标准问题，实际配套达到6.87亿元。因此，一些重点支农项目开工后，上级的专项资金拿来用，本级的配套拿不出，使支农项目存在“先天” 资金缺口。

三、关于中央和地方财政支农事权和支出责任的几点思考

（一）科学界定中央和地方财政支农事权及支出责任。

1.中央财政支农事权及支出责任的界定。一是以粮食安全为中心的农业基础设施建设；二是跨区域性的农村公共服务，包括跨流域的江河湖泊治理、生态环境建设；三是农业科技基础性研究；四是重大动物疫病防治；五是扶贫开发等。

2.地方财政支农事权及支出责任的界定。一是承担区域性的农村公共服务，包括农村生活环境治理、小型水库及塘坝建设与维护、农村公益设施建设与维护等；二是“菜篮子”工程；三是地方性灾害事故救助；四是农业生产经营主体培育等。

3.中央和地方财政支农事权及支出责任的界定。一是大中型水库建设与维护；二是农业生产救助、特大防汛抗旱及动物疫病防治等。

（二）健全地方支农支出财力保障机制。以界定政府间事权及支出责任为基础，逐步理顺中央与地方间财权划分，进而实现支农支出的财力保障。远期目标，以建立各级政府主体税种为核心的税收体系，确立政府间财政分配关系，解决支农支出财力保障问题。远期目标需要纳入中央与地方政府间总的事权与支出责任统筹考虑。近期目标，以目前支农支出事权划分为基础，以改进支农支出管理方式为突破，实现地方支农支出财力平衡。近期目标为过渡性措施，为实现远期目标奠定基础，需要做好以下工作：

1.改进支农支出管理方式。对新出台支农政策，包括重点支出项目编制，按“谁制定、谁负责”原则确定支出责任，仅对本级支出做出安排，不再对地方（主要是县级）提出支出要求。

2.稳妥推进转移方式改革。目前，上级支农支出主要以专项转移支付方式实现，随着一般性转移支付增长机制建立，增加一般性转移支付规模和比例势在必行。考虑现阶段县级财政收支压力、县级政府履行责任较多等实际，在支农支出绩效考核体系未健全的情况下，一般性转移支付过快增长，使支农支出增长难以有效落实。因此，从保证支农支出实际效果出发，支农项目在一段时间内应予保留。

3.强化地方支农支出绩效考核。一是建立健全地方支农投入稳定增长机制。根据地方支农事权划分，核定地方财政支农支出基数，并结合财政收入因素，确定地方支农投入增减，进而保证地方支农支出责任的实现。二是严格地方支农投入绩效考核。将地方支农投入、上级一般性转移支付（农业部分）、上级专项转移支付（农业部分）等列为地方支农支出考核内容；同时，对支农投入绩效目标进行考评，建立科学的地方支农支出绩效考评体系。地方支农支出绩效考评结果，纳入地方政府年度目标考核体系，以增强地方政府加强支农支出管理的责任。

（作者单位：安徽省滁州市财政局）

责任编辑：洪峰