我国农村权力寻租现象的成因、影响及其治理

许苏庭

[摘 要]在中国社会厉行反腐倡廉的背景下，我国农村权力寻租现象仍然呈现高发态势。究其原因，主要有思想、经济、制度、文化等层面的问题。农村权力寻租现象造成阻碍经济发展、动摇群众基础、扩大社会不公和败坏道德风尚等不良影响，亟需从经济建设、思想教育、制度建设和法治建设等方面加以治理。

[关键词]农村；权力寻租；成因；影响；治理

[中图分类号]F120 [文献标识码] A [文章编号] 1009 — 2234（2015）08 — 0106 — 03

李克强总理在2015年政府工作报告中提出“腐败现象的一个共同特征就是权力寻租”的重要论断，权力寻租首入政府工作报告。权力寻租是将政府官员假设为经济人的一个概念，是指政府官员以自身掌握的权力作为资源，非法利用自身权力来维护甚至寻求自身利益的一种行为。十八大以来，我国以壮士断腕的勇气厉行反腐，强调“老虎苍蝇一起打”，大力肃清从中央到基层沉积已久的腐败淤泥。然而，我国农村基层的权力寻租现象依然呈现高发态势，对全面深化改革与反腐倡廉建设的持续推进阻力甚大。厘清我国农村权力寻租现象的复杂成因，深刻认识其带来的不良影响，并进一步探索其有效解决路径，成为当前深入推进反腐进程的重要内容。

一、我国农村权力寻租现象的成因

现今，权力寻租现象已成为阻碍国家进步的一大顽疾，特别是在相对落后的农村地区，多方面原因交互作用产生的贿选、侵吞公共资产、扣留政策拨款等贪腐行为，对农村发展产生严重阻碍。对农村权力寻租现象进行深入剖析，可发现其成因主要包括以下方面。

一是思想层面。内因是事物变化发展的根据，外因是事物变化发展的条件。农村权力寻租现象频发的根据便在于农村干部与村民个人思想素质的不足。相对城市而言，由于经济发展与社会环境的限制，农村干部与村民思想素质较低，为权力寻租提供了繁衍滋生的内心沃土。从村干部来看，村干部基本由选举出来的当地农民担当，文化水平较低、政治意识和法治意识不足。部分农村干部缺乏为民服务的政治素养，权力边界概念模糊，对寻租所产生的法律后果认识不清，法律威慑作用难以发挥。在如此思想条件下，部分干部认为自己是掌握大权的“一村之主”，为满足一己私利滥用手中权力，从事设租寻租，对农村发展危害巨大。从农民来看，文化程度低、政治感冷漠与法治意识淡薄等原因也助推了农村权力寻租现象。我国农村的政治素养培育与法制宣传教育收效不高，农民政治素养较低与法治意识薄弱问题长期悬而未决。特别是在城乡二元格局背景下，农村中文化水平较高的中青年大部分涌向城市，留下相对弱势的老弱妇孺群体。这一群体的政治意识和法治意识更为薄弱，对村干部工作不管不问，缺乏运用法律维护自身利益的意识，即使利益受损也抱着大事化小小事化了的逃避心态，纵容了农村干部的权力寻租行为。

二是经济层面。村干部工作直接面向村民，工作量大且难度高。部分干部违背为民服务的宗旨，认为工资收入与承担的繁重工作不符，在金钱诱惑面前败下阵来，从而走上权力寻租道路。尤其是在拥有丰富特色资源的部分农村地区，资源丰富的大蛋糕引来苍蝇云集，变卖地区资源以谋取私利的权力寻租活动异常活跃。近些年来，国家不断加强对农村地区的扶持与建设，国家财政支持以及低保等政策的实施有效促进了农村发展。然而，国家大量财政投入和政策支持使农村成为“大蛋糕”，加之资金使用与监督制度不完善，给部分心术不正的村干部提供了大量利益来源，诱惑甚大。此外，由于农村经济水平落后，农民在信息资源获取上存在劣势。国家财政支持与政策帮扶信息未能被农民及时了解，农民在政策实施过程中处于被动。村干部由于掌握政策信息资源，在政策信息的解释与落实上拥有可自行处置的空间，从而为权力寻租行为的开展提供了可能。

三是制度层面。制度是维持权力在合理边界内运行的围栏，在遏止权力寻租过程中发挥重要作用。我国农村在选举、组织和监督制度方面存在缺陷，成为权力寻租现象高发的一个重要原因。自实行村民自治以来，我国农村政治发展取得长足进步。但是，干部选举却大多时候流于形式，加之贿选、依靠宗族势力当选等情况时有发生，农村选举制度并未得到有效实施，成为权力寻租产生的源头所在。在组织制度上，部分农村干部组织生活混乱，做决策时基本由几个村干部或直接村支书说了算，“村民自治异化成了村党委、村委会自治”〔1〕。在如此村组织运行过程中，农村干部掌握大量资源且不受监督，权力寻租现象极易发生。此外，村干部监督制度不健全，村民与村组织监督乏力。村民监督意识与法律意识薄弱，上级监督处于真空状态，同级村组织的相互监督更是无从谈起。即便存在村务公开制度，大多时候也流于形式，未能发挥实效。此外，农村财务制度不够科学完善，在农村收支与账目管理上给腐败分子提供了可乘之机，导致“小金库”、公款吃喝等现象产生。

四是文化层面。“中国历史上缺失一种民主的政治文化或公民文化，无论是在官吏还是在民众中都存在着极端的利己主义和拜金主义。”〔2〕这一点在农村表现得尤为明显。村民在经济、政治上都习惯于管好自己的一亩三分地，保持一种事不关己高高挂起的心态。村干部在行使权力或分配资源过程中习惯性寻求或维护自身或宗族利益，而将集体利益置之不顾。村民在遇到权力寻租现象时出于人情关系、利益所得等考虑，习惯于提供租金而非依法抵制，使腐敗分子更加猖狂。此外，我国农村社会仍是以差序格局为主要特征的人情社会，村干部在选举中任人唯亲，力图使更多亲戚朋友进入村干部这个“资源中心”。村民也致力于设法同村干部搞好关系，以求靠近村干部这个“利益中心”。即使在利益发生冲突的情况下，村民碍于面子与人情关系也会对权力寻租现象置之不理。与此同时，农村社会中存在的“官本位”思想余毒、潜规则文化以及“笑贫不笑贪”文化等因素对农村权力寻租现象也产生重要影响。村民对村干部持羡慕态度，而非将其视为人民公仆。在村民的意识中当官发财是天经地义的事，当官不发财的人则被耻笑，腐败成为能力与身份地位的象征。另外，村民脑海中的潜规则意识认为村干部的寻租活动是必须遵守的原则，且只有通过潜规则才能更加顺利达成自身诉求。种种不良的社会文化风气，成为农村权力寻租活动肆虐的助推剂。

二、农村权力寻租现象高发的影响

权力寻租作为一种普遍存在的社会现象，易使市场经济规律被破坏，社会运转低效混乱，对当前我国“四个全面”战略的推进产生巨大阻力。特别是在亟待发展的农村地区，权力寻租现象高发使农村发展蒙上阴影，主要产生以下几方面危害。

第一，阻碍经济发展。权力寻租本身便是一种社会资源的浪费，它通过对资源的利己性配置破坏市场经济正常运行。近些年来，国家加大对农村发展的关注与扶持，农村发展迎来良好机遇。然而，农村权力寻租现象高发不断浪费难得的机遇与资源，阻碍着农村经济发展。譬如，政府拨款给农村进行修路、修水利等基础设施建设。村干部在资金处理上中饱私囊，侵吞大量拨款，使政府政策效用大打折扣。或者，村干部在项目招标中收受贿赂而将工程廉价转让，或将工程交由亲戚朋友完成而合伙侵吞资金，导致工程质量严重不足。各种豆腐渣工程寿命短、安全性差，不仅阻碍农村经济发展，还给村民生命财产安全带来风险。此外，部分拥有特色资源的农村地区，权力寻租影响更为严重。特色资源本应成为这些地区经济发展的一大动力，但频发的权力寻租使资源未被充分利用，而是被霸占与浪费。部分村干部凭借宗族势力或自身权力，将其占为己有，为自己与家人服务。或是缺乏长远眼光，因一时私利与贪婪将资源低价变卖他人或私自开采，不仅造成资源浪费，还污染当地生态，农村经济可持续发展被破坏。

第二，動摇群众基础。人民群众与党的关系如同鱼水关系，离开人民群众支持的党犹如脱离了水的鱼而难以存活。村干部在工作中与群众面对面打交道，是党和政府形象在农民群众面前的直接表现。如果农村干部个个清正廉洁，权为民所用，利为民所谋，从群众切身利益出发办实事、办好事，真正地扮演好人民公仆角色，农民群众必定更加拥护与信任党和政府，群众基础将更加牢靠。然而，我国农村权力寻租现象高发，腐败现象滋生蔓延，直接危害群众切身利益的维护与实现。农民群众饱受腐败之苦，对党和政府的工作大失所望，严重破坏党和政府在群众心中的形象。如果任由权力寻租现象发展下去，广大农民对党和政府的政治认同感将大大削弱，逐渐蚕食党执政“民心所向，众望所归”的扎实基础，甚至引起社会动荡。

第三，扩大社会不公。农村权力寻租现象使原属村民的资源被贪腐分子据为己有，广大农民遭受不公待遇，农村经济发展与村民素质、生活质量的提高被阻碍。部分村干部私自侵吞国家扶贫扶困、基础设施建设等各项资金，或以自身关系网选择受惠对象，或暗中操控资金使用程序寻求贿赂等，致使原用于农村发展和村民扶持的机会与资源被浪费，农村内部及城乡之间的社会不公被进一步拉大。以低保为例。低保制度是我国社会主义公正理念的一项具体制度体现。然而，权力寻租的发生使其运转背离初衷。部分村干部在低保名额的配置上无视客观现实，从人情关系与自身利益出发，将名额分给条件不符的村民，真正需要支持的村民被忽视。有些村干部甚至私自瓜分低保资金，或要求低保户进行贿赂，或与其平分资金。这些行为使政府善政失效，农村社会不公进一步扩大。

第四，败坏道德风尚。权力寻租产生的腐败文化与主流文化、先进文化逆向而行，其盛兴必将导致农村社会道德风尚的衰退。农村地区相对封闭，信息获取不便，农民思想境界不高，先进文化地位不牢固等特征，使其成为腐败文化繁衍的温床。对村干部来说，部分村干部通过权力寻租“发家致富”，对其他村干部产生极大利益诱导，甚至在干部圈子内形成了“不贪无能”、“不贪白不贪”的思想趋势，清正廉洁的干部反而受到排挤而被迫入圈。这种不良风气对干部队伍的错误导向与思想毒害非常严重，严重削弱了官员作为精英该有的道德水准与思想境界。官员道德失范也将助推村民道德失范，使腐败文化像传染病一样在农村扩散。村民被权力寻租的各种潜规则所规制，甚至形成一种思维定势，凡事都送礼品、找关系、托人情，不仅破坏了社会正常运行规则，也助长了村干部的贪腐行径，严重败坏农村道德风尚。

三、农村权力寻租现象的治理路径

农村权力寻租现象的治理，关系群众切身利益的实现，关系国家经济社会的稳定发展和中国特色社会主义繁荣向上。李克强总理在谈及反腐问题时曾强调，要构建“不想腐、不能腐、不敢腐”〔3〕长效机制，对治理农村权力寻租现象提供了很多启示。如何有效应对农村权力寻租高发形势，可从以下几方面加以努力。

首先，大力发展经济，促进农村发展。经济基础决定上层建筑，农村经济发展决定农村地区的政治、思想上层建筑。经济发展良好的地区，公民思想道德素质与政治文明发展水平也更高，权力寻租从事者动力不足，监督者效力得以发挥，腐败随之消减。反之，公民生活水平低、思想素质不高，政治文明度、民主化也相对落后，权力寻租活动从事者强势，监督者无力，腐败必然高发。所以，必须大力促进农村经济发展，推动政治、精神文明发展以消解权力寻租。其一，加大对农村政策支持与财政扶植，构建与完善强农惠农富农政策体系，增强农村“造血”功能。需重视的是，必须加强与完善政策实施与资金管理监督，努力打掉权力寻租空间，使农村发展的机会与资源充分发挥实效。其二，做到从实际出发，发挥地区资源优势发展经济。譬如，充分利用矿产资源发展科学的产业链，利用丰富人力资源招商引资等。总之，农村权力寻租的消解必须以经济发展为基础，同时加强经济建设过程中的村干部权力制约监督，特别是资金使用、土地流转和矿产开采等过程中的权力监视。

其次，加强思想教育，构筑内在防线。"权力弊病的根源，它的实质存在于人的生命中的恶性。”〔4〕毫无疑问，权力寻租是人的恶性的表现。遏制权力寻租现象必须通过思想教育规约人的恶性来规范人的行为。从村干部来看，必须提高村干部的思想道德素质和党性修养，牢固其公仆意识。村干部思想教育要做好上岗前与任职中两个阶段的长期培训，以保障思想教育的持续与系统。在方法上，由于村干部文化水平不高，需改灌输为引导示范，丰富教育形式与教育内容，让村干部在自我反省与学习先进过程中提高自身。对村民来说，必须加强社会主义先进文化在农村的传播，以提高村民思想道德素质。其一，积极通过教育提高村民政治素质，使其树立“官即公仆”意识，充分有效行使选举、监督等权利。其二，加强社会主义核心价值观教育，根据农民文化素质不高特征以丰富多彩、通俗易懂、喜闻乐见的形式加以教育，让村民在思想上进而在行动上自觉抵制权力寻租。总之，农村权力寻租现象的消解需植根于农村社会的教化，“引导社会形成风清气正的良好风气，从而扫除腐败现象发生的文化土壤，使腐化细菌难以滋生蔓延。”〔5〕

再次，完善制度建设，建构保障机制。农村权力寻租现象的消解，须完善选举制度、监督制度、奖惩制度等以建构强大的保障机制。在选举制度上，必须严格投票程序，规范选举行为，使村民能真正按照自己意愿投票，排除人情、宗族等因素影响。并且，村官任职需建立竞争机制，要有一定任期限制，同时重点培育和选拔文化素质较高的大学生村官队伍。在监督制度上，通过完善村委会、村民代表大会等农村权力组织的建设来实现组织之间的相互制约与监督。同时规范和完善村务公开制度，使村干部的权力运行暴露在阳光之下。此外，上级党委、纪检等部门必须有所担当，要克服農村腐败查处的复杂繁琐，加强对农村整个权力运行过程的监督检查。在奖惩制度上，构建科学合理的干部考核机制，根据考核结果对清廉优秀的村干部给以自身发展、薪酬、社会声誉等方面的奖励，增强村干部的廉洁动机。同时，建立完备高效的惩治制度，加大权力寻租成本，对从事设租寻租的腐败分子及时严厉查处，以儆效尤。

最后，推进法治建设，强化规避堡垒。在全国上下全面推进依法治国的浪潮下，农村法治建设也不应落后，且应成为治理权力寻租的一大法宝。农村法治建设主要包括法治体系建设与法治意识培育两方面。从法治体系建设看，须完善当前的反腐法律，特别是涉及农村反腐的法律。我国农村反腐相关法律存在笼统、难以执行的不足。所以，法治体系建设必须创新立法、执法与司法过程，建立科学完备、可操作性强的法治体系，为农村权力寻租现象的预防处置提供基础。从法治意识培育来看，主要要做好村干部与村民两大主体的法治意识培育工作。对村干部来说，可经常性开展廉政主题的集中培训与生活中的宣传教育，增强村干部畏法之心，使其权力运行走上法治化、程序化轨道。对村民来说，通过传单、公示栏等多种形式的普法宣传教育，使其不仅懂法，还具备用法能力。村民了解并善用法律赋予的各项权利，如选举、监督等，并勇于通过法律渠道与权力寻租斗争，可有效打击与遏制村干部的权力寻租活动。

〔参 考 文 献〕

〔1〕周庆行，解云建，储永新，杜蓉.我国农村腐败问题的成因及反腐败机制建设〔J〕.廉政文化研究，2012，（01）：13-18.

〔2〕胡伟.腐败的文化透视——理论假说及对中国问题的探析〔J〕.浙江社会科学，2006，（03）：57-62.

〔3〕王岐山.聚焦中心任务，创新体制机制，深入推进党风廉政建设和反腐败斗争〔Z〕.2014-01-13.

〔4〕（日）池田大作，（英）汤因比.展望二十一世纪：汤因比与池田大作对话录〔M〕.北京：国际文化出版公司，1985：264.

〔5〕罗大蒙.我国农村腐败现象的发生机理及其规避机制探究〔J〕.阅江学刊，2013，（04）：40-44.

〔责任编辑：史焕翔〕