我国困境儿童权利保障问题研究

徐佳文　章滋其

摘 要：我国困境儿童问题日益突出，侧面暴露出我国儿童权利保障机制的存在在着局限性和滞后性。困境儿童的生存权与发展权受到极大的威胁与挑战，亟需引起政府与社会的重视。救助困境儿童与保障困境儿童权利是完善儿童福利事业中的中心内容，是我国社会主义核心价值观的重要体现，是社会与政府的职责所在。为有效保障我国困境儿童权利，促进社会和谐发展，该文结合我国困境儿童的现实状况，剖析我国儿童权利保障的机制缺陷与困境儿童发权利救助的制约因素，力图寻求构建我国困境儿童权利保障体系的最佳方案。

关键词：困境儿童 救助 权利保障

中图分类号：C913 文献标识码：A 文章编号：1672-3791（2015）03（c）-0250-02

2011年6月，河北省石家庄社会福利院设立了全国首家婴儿安全岛，2013年7月，民政部下发《民政部办公厅关于转发中国儿童福利和收养中心开展“婴儿安全岛”试点工作方案的通知》，全国各地相继开展有关“婴儿安全岛”的试点工作。然而，2014年3月17日，运行仅48天广州婴儿安全岛因不堪重负成为全国首家宣布暂停运营的婴儿安全岛，紧随其后，济南、厦门的婴儿安全岛也宣布暂停运营。婴儿安全岛的出现，侧面折射出我国困境儿童的窘境，为此，该文就困境儿童的权利保障问题进行探析。

1 我国困境儿童的现实状况

“困境儿童”这一概念，无论是在我国学术界，还是政策文献中，都未能有一个清晰明确的界定。联合国儿童基金会“困境儿童”的定义，主要是指孤儿、残疾儿童、流浪乞讨儿童、留守兒童、单亲家庭子女、受暴力侵害和虐待儿童，以及与患艾滋病父母或本身感染艾滋病病毒的儿童。其次，《中国儿童福利政策报告》中指出：“中国有特殊需求的儿童群体，包括孤儿、残疾儿童、流浪乞讨儿童、留守儿童、单亲家庭子女、受暴力侵害和虐待儿童，以及受艾滋病影响儿童等弱势群体。”2011年6月，浙江省政府办公厅下发了《浙江省人民政府办公厅关于加快发展孤儿和困境儿童福利事业的意见》，我国首次省级以上部门提出来“困境儿童”的概念——指流浪未成年人和因其他原因暂时失去生活依靠的未成年人。但困境儿童的概念范围过窄，重点受益对象有限，不利于困境儿童的权利得到救助。

综上，该文将“困境儿童”概括为由于各种原因导致缺失保护和关爱，需要特殊帮助的十八周岁以下的未成年人。

近年来，我国政府对困境儿童的关注度日益增强。2005年全国首次孤儿状况摸底调查结果显示，我国孤儿总数为57.3万人；2006年第二次全国残疾人抽样调查主要数据公报显示，0～14岁的残疾人口为387万人，6～14岁学龄残疾儿童为246万人；②根据2005年联合国儿童基金会和中国政府合作艾滋病预防关怀项目的一个研究——《中国儿童福利政策报告》显示，据2005年的统计数字，中国出生缺陷的发生率为1.39%，民政部保守估计全国每年近100万出生缺陷儿；截至2008年，我国0～17岁流动、留守儿童数量分别占儿童总数的9.18%、17.83%，以此估计我国流动儿童的规模约为2725万人，留守儿童约5509万人，0～5岁留守儿童占该年龄段儿童的比例超过20%；截至2010年底，中国受艾滋病影响的儿童约有49.6～89.4万人，其中有2.0～2.7万儿童因艾滋病失去父母双方。

从以上统计的数据看出困境儿童数量十分庞大，还有不计其数的困境儿童未被发现。他们在生活、教育、医疗、康复等方面存在着诸多的问题，长期承受着痛苦与折磨，亟待政府给予更多的关心和救助。随着经济发展，社会结构不断变迁，困境儿童数量不断扩大，儿童陷入困境的原因更加错综复杂。倘若不解决困境儿童问题，则与社会主义核心价值观相冲突，不利于社会和谐稳定和发展。关注困境儿童，是以人为本，构建和谐社会的重要体现。

2 我国儿童权利保障机制的缺陷

2.1 我国缺乏主动发现和主动救助机制

社会福利院、困境儿童救助保护中心以及救助管理站是接收、抚养或者帮助困境儿童寻找家人、送返家庭的职责主体。据已知的数据统计，我国失去父母的儿童、弃婴及事实上无人抚养的未成年人共计71.2万人，其中60万名散居在社会。还有大量的困境儿童未被统计，主要是因为缺失了承担主动发现和主动救助机制的主体。社会福利院、困境儿童救助保护中心以及救助管理站遵循“自愿救助原则”。这些责任主体往往处于被动的状态，不会积极主动得去发现困境儿童。而另一方面，困境儿童自身缺失主动求助的条件，导致大量困境儿童游离于救助体系之外。

2.2 非营利组织参与救助能力不足

非营利组织承担了一部分政府的不可或缺的角色。但长期以来，政府对社会救助一直处于优势和主导地位，对社会保障责任更是大包大揽，非营利组织伸展空间极小。非营利组织只能执行政府的具体安排，参与事务性的工作，有时承担政府的延伸职能，其特殊优势与作用难以发挥，参与社会救助范围十分有限。虽然我国对非营利组织有了初步的法律规范，但登记门槛过高，审批程序繁琐复杂，救助范围有限，政府扶持力度小等等，种种因素抑制了非营利组织对困境儿童救助的积极性。

2.3 对困境儿童救助渠道狭窄

截至2010年，全国共建立2000余个救助管理站，但儿童救助保护中心仅有300余个。救助机构只接收符合一定条件的困境儿童，且其数量远远不能够满足。在偏远或较为落后的地区，很少甚至没有儿童救助机构，因此，社会公众即便发现了困境儿童，也很难对其实施救助。再者，救助管理站与儿童救助保护中心只是短期对困境儿童提供基本的照料与服务——提供住所，寻找家人，送返家庭等，保障了困境儿童最基本的生命权和发展权。从长期发展的角度看来，并不能够满足困境儿童的需求。困境儿童未能享有与普通儿童一样的平等权利与机会，不利于儿童全面健康成长，最终必将导致困境儿童难以融入社会，引发新的社会矛盾与问题。

2.4 关于困境儿童的法律法规不健全

我国尚未建立儿童福利保障制度，致使我国困境儿童的窘境长期存在。自新中国成立以来，我国关于儿童福利的法律体系初步建立，却不尽完善。1990年，我国政府正式签署加入联合国《儿童权利公约》，明确“儿童利益最大化”和“生存权与发展权”原则是我国儿童权益保护的基本原则。但是关于我国对儿童权利保障的法律内容散见于《刑法》、《民法通则》、《未成年人保护法》、《母婴保健法》、《治安管理处罚法》等相关法律文件中，整体较为分散凌乱。从我国现行立法来看，仍未有一部关于儿童权利保障专门的部门法，未能细致深入儿童权利保障链条的每个环节。

3 构建我国困境儿童权利保障体系

我国缺乏关于困境儿童权利保障的体系，致使在困境儿童权利保障的道路上阻力重重。为有效保障困境儿童的最基本的生存权与发展权，该文从多方位、多层次得进行分析和探讨，构建困境儿童权利保障体系。

3.1 构建主动发现和主动救助机制

各级政府应当结合当地地域特点和风俗习惯，构建主动发现和主动救助机制，定期对散落在人间的困境儿童进行排查和统计，及时对外公布统计数据。其次，建立对困境儿童的跟踪反馈机制，对每位已得到救助的困境儿童最新情况有所了解和把控，確保困境儿童的救助工作得到落实。此外，政府应当制定相应的政策法规，明确主动发现以及主动救助困境儿童的责任主体，如社会福利机构、救助管理站和儿童救助中心等，避免产生责任推脱。

3.2 支持非营利组织从事困境儿童救助工作

政府应当简政放权，放宽非营利组织登记注册条件，将非营利组织纳入困境儿童的救助体系进来。政府主要担任管理和监督的职能，从宏观进行调控，非营利组织则参与实质性的救助工作。此外，政府应当支持与鼓励民间福利机构从事困境儿童救助工作，使其能够享受与公办福利机构同等的待遇，建立抚养责任分担机制，通过立法打破原有的尴尬局面与重重阻碍，缓解政府和社会的压力。

3.3 建立普惠型困境儿童救助体系

2013年6月29日，民政部下发《关于展开适度普惠型儿童福利制度建设试点工作的通知》文件，提出为困境儿童建立基本的生活保障制度。在构建困境儿童基本生活保障制度，应采纳“分类型分标准原则”和“切实适度原则”。困境儿童包括了各种不同特点的特殊弱势群体，在政策制度设计时，则应追求为其“量身打造”，分类型分标准。其次，每个困境儿童所享有的保障标准不一，但都应有个最低限度，即能满足困境儿童健康成长的基本需求。“切实适度原则”不能脱离两个标准，一是最低养育标准，而是城乡最低生活保障标准。该文认为“分类型分标准原则”和“切实适度原则”能为政府构建困境儿童基本生活保障制度提供很好的指引性作用，符合社会保障法的基本方针——广覆盖和保基本。以国家政府为主导，以非营利性组织为实施主体，并发动公众广泛参与，形成一支专业化相结合的队伍。以儿童优先和儿童最大利益为原则，建立和完善普惠型困境儿童救助政策体系。从推动社会福利转向适度普惠，深入救助困境儿童权利链的每个环节，力求确保每位困境儿童的享有平等救助的权利和机会。

3.4 尽快出台《儿童福利法》

目前，我国对于儿童福利事业已取得长足进展，但通过对儿童福利政策法规进行梳理与总结发现，关于儿童权利保障问题的政策杂乱无章，其司法实践的可操作性不强。一些部门法也出现了其滞后性，而困境儿童的救助刻不容缓，保障儿童合法权益亟需一个完整的法律体系框架。因此，应当结合我国现有国情，加快对儿童福利立法的步伐，建立体系完备的《儿童福利法》，将分散的儿童福利资源进行整合和升华。

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