基于多中心治理理论的失地农民就业安置研究

周绿林 顾晶晶

摘要：随着城市化进程的加快，失地农民数量也随之增加。平昌新城作为苏南现代化建设示范区典型的安置区，面临城镇化发展的需要，而妥善解决因拆迁带来的失地农民就业安置问题至关重要。基于多中心治理理论，文章认为失地农民就业安置的主体包括政府、社会及失地农民本身。根据多中心治理理论具体分析影响失地农民就业安置的原因，在此基础上提出完善失地农民就业安置的相关政策建议。

关键词：失地农民就;业安置;多中心治理理论

一、引言

我国目前正处于快速工业化和城市化进程中，用地规模不断膨胀。城市用地大部分来源于周边的农业用地，大量的农民也因此失去了赖以生存和养老的根本，成为新的社会群体—失地农民。截至2011年，我国完全失地农民已经高达4000万～5000万人。据预测，2030 年将达到1.2亿人左右。失去土地后的农民生产、生活和就业面临严峻的挑战。而我国为失地农民普遍采取的是货币安置和住房安置，平昌新城对失地农民也主要是住房安置，这种安置方式没有解决失地农民就业难题，不利于就业的可持续发展。

苏南现代化示范区建设是我国“十八大”后重点探索的区域发展战略之一。 2013年5月，国家发展改革委正式印发《苏南现代化建设示范区规划》（以下简称《规划》），标志着中国第一个以现代化建设为主题的区域规划正式颁布实施。《规划》明确规定：“要深入推进对失地农民户籍管理制度改革，加强农民工技能培训，为失地农民免费提供就业信息、职业介绍等服务。”

江苏省镇江新区的平昌新城即为苏南现代化建设示范区典型的安置区之一，面临加快城镇化发展的战略要求，而妥善解决失地农民就业安置问题至关重要。

二、样本概况及理论视角

（一）样本概括

平昌新城是镇江新区“万顷良田”建设的配套工程，也是全国建设规模最大的拆迁安置小区。

安置区为失地农民主要提供了住房安置，并给予每年850元/亩的土地流转补贴，同时，根据不同的年龄段发放相应的生活保障待遇。此外，平昌新城成立了社区劳动保障服务站，为居民提供就近的就业、创业和劳动保障服务。

（二）理论视角

多中心治理理论，由美国著名行政学家文森特·奥斯特罗姆（Vincent Ostrom）和埃莉诺·奥斯特罗姆（Elinor Ostrom）夫妇创立。多中心治理的主体是多元主体，包括政府、企业、非营利组织、公民社会、国际组织、社会组织等[4]。本文将多中心治理理论运用到失地农民就业安置中，认为失地农民就业安置的主体为：政府、社会组织以及失地农民本身，才能更好地解决失地农民的就业安置问题。

三、平昌新城失地农民就业安置现状

（一）平昌新城就业安置的基本情况

2014年3月至2014年4月对镇江新区管委会和平昌新城居委会负责人等进行了现场访谈，了解安置区的规模、失地农民的数量、就业安置等情况，同时对失地农民进行问卷调查。发放问卷660份，回收604份，有效问卷542份，有效率为82.1%。

1. 就业安置情况

失地农民拆迁安置后的就业情况包括：继续经营农业、技术岗位、管理岗位、私营业主、打零工和长期雇工等（零工指工作期限在6个月以下，长期雇工在6个月以上），其中失地农民自己找工作的占23.6%，通过社会途找工作的占48.8%，通过政府介绍的占19.2%。

2. 失地农民职业稳定情况

失地农民近一年在非农产业就业的失地农民中36.3%的人没有变换工作，25.1%的人换过一次工作，21%的失地农民一年内换过两次工作，而17.6%的人换工作的次数为三次及以上。

（二）平昌新城失地农民就业安置存在的问题

1. 就业安置率较低

平昌新城已入住的失地农民中有近30%的人仍然处于失业状态，7.7%的人处于完全失业状态，而国家2013年公布的全年城镇登记失业率为4.1%，可见平昌新城就业安置率还是处于较低的水平。

2. 工作稳定性差

近一年中在非农产业就业的失地农民36.3%的人没有发生职业变化，也就是说63.7%的人都更换了工作，其中职业流动三次以上的农民为7.6%。由此可见，失地农民工作稳定性不算高，工作缺乏保障。而在已就业人群中有22.1%的人是打零工，即为暂时性就业，他们虽然可以通过某些暂时性的生产经营活动获得收入，但这些生产经营活动只是暂时的，远远没有达到长期就业和体面劳动的标准，不利于失地农民的长期发展。

3. 失地农民就业意识淡薄

失地农民的就业意识淡薄主要有两点表现：一是不愿意就业;二是自主就业意识不强。在问卷调查中有9.3%的失地农民不愿就业，年龄主要是40～55岁，女性比例较多。他们表示政府每月都给予一定的补贴，部分家庭还有租赁收入，子女也都成家，没有什么经济负担，不需就业。这种小富即安的思想导致他们不愿意就业;失地农民就业意识不强，他们寄希望于政府解决就业，由于平昌新城对失地农民实施的主要是住房和经济补偿，用地单位“要地不要人”，使得失地农民对未来的谋生感到彷徨。相当一部分农民感到工作比较难找，宁愿赋闲在家，也不愿外出务工。

4. 失地农民自主创业难

自主创业对创业者的知识结构、管理经验、信息沟通等方面的要求较高，对不懂技术、信息闭塞，缺乏开拓市场能力的失地农民来说创业的难度更大，虽说政府会给予失地农民一定的拆迁安置补偿款，并给予自主创业政策上的支持，但安置补偿款远远小于创业投资所需资金，加上向银行申请小额贷款难，政府减免税费等优惠政策落实不到位等原因，失地农民自主创业显得艰辛又难以成功。

（三）失地农民就业安置存在问题的原因

1. 政府方面

政府方面的原因包括：第一，地方领导重视不够，简单地认为国家征地已给予货币补偿，失地农民的就业问题不是他们的责任，对解决失地农民的出路问题采取回避态度;第二，缺乏就业培训，在与平昌管委会领导访谈中了解到，他们对失地农民就业培训，侧重思想意识的培训，即使是技能培训，也只注重理论培训，忽视了实际操作;第三，缺乏对失地农民的就业保障，失地农民工作不稳定，大多是用工单位不与失地农民签订劳动合同，或者嫌弃失地农民户籍、技能等，很多失地农民反应在就业过程中无法保障自身的权益。

2. 社会方面

社会方面主要指失地农民就业的大环境包括社会组织与社会歧视。缺乏民间组织性质的就业中介。在走访平昌新城的过程中，只发现两家职业介绍所，而且这两家介绍所的就业信息都是从政府发放的就业岗位信息中获得的，并没有根据市场需求提供人才供需信息。

就业过程中存在社会歧视。失地农民求职过程中经常因为素质低下、缺乏专业技能而受到歧视;对于进城务工的失地农民，户籍壁垒是妨碍其就业的最主要因素。户籍歧视严重限制了部分劳动力的流动，减少了他们的就业范围。即使部分失地农民具有一技之长，但由于户籍制度的制约，大部分都是在一些次属的、非正式的劳动市场工作;劳动报酬与城里的正式职工的劳动报酬也因户籍制度而存在不同。

3. 失地农民本身

（1）就业观念落后。土地是农民最基本的生产资料和生活保障，土地被征用后，寻求新的职业是广大失地农民的唯一选择，但大部分失地农民缺乏非农就业意识，不能够积极外出寻找就业机会。部分失地农民认为自己只适合务农，无法从事其他行业。有些失地农民则认为土地被国家征用，就应该得到国家的相关保障，存在等、靠、要的想法。还有部分人存在小富即安的观念，认为有国家每个月的补助，生活富足、无需就业。这些保守的就业观念严重制约了失地农民就业。（2）失地农民自身素质较低。一方面，文化素质普遍较低，平昌新城失地农民本身文化素质相对较低，年龄在40岁以上的基本以初中及初中以下的学历为主;另一方面，劳动技能低，失地农民由于长期从事农业耕作，劳动技能单一，没有非劳动技能的失地农民占52.4%，占调查总数的一半以上。

四、促进平昌新城失地农民就业安置的对策

（一）充分发挥政府在失地农民就业安置中的主导作用

2014年3月13日镇江市人力资源与社会保障局印发的《镇江市征地补偿和被征地农民社会保障办法》规定，“将失地农民纳入城镇就业体系，加强就业培训和指导，创造就业条件，促进被征地农民就业，将失地农民纳入城乡社会保障体系，确保被征地农民原有生活水平不降低，长远生计有保障。”所以政府要重视失地农民的就业问题，加强对失地农民的技能培训，完善社会保障体系。

1. 加强对失地农民的培训

首先，政府应该对失地农民进行思想教育，帮助失地农民树立正确的就业观念;其次，提高失地农民的文化素质，平昌新城安置区为失地农民建立的平昌大学正在建设中;最后进行分层技能培训，对技能较低、年龄偏大的失地农民开展基础技能培训，对有一定技能、文化程度较高、年轻的人员开展专业技能培训，注重理论知识与实际操作相联系，还可以通过对镇江新区中小企业的调研，及时掌握新区内技能人才的需求状况，合理设置和及时调整培训专业，确保培训对象的针对性和有效性，提高培训对象的就业率。

2. 扶持失地农民自主创业

政府要积极鼓励和支持失地农民自主创业。首先，鼓励失地农民自主创业，提高创业的热情;第二，创业信息服务平台建设，为有创业意向的农民提供咨询服务，进行创业培训，为失地农民收集市场信息等;第三，对创业农民可以通过给予一定的资金支持，如提供小额贷款担保、减免税收等。再次，在创业所需的相关证件办理上，简化其办理程序，为失地农民创业提供便利。

3. 加快建立和完善失地农民就业保障和社会保障

尽快建立失地农民就业保护制度，具体来说是要从立法上明确打破劳动力市场的城乡分割，完善户籍制度，确立城乡劳动者平等的劳动权利，明确用工单位责任制，提高用工单位与失地农民的劳动合同签订率和履行率。

完善失地农民的社会保障体系。失地农民实际上是完整意义上的城市居民，理应享受同等社会待遇。因此政府有必要在结合当地实际情况的基础上构建覆盖失地农民的社会保障体系以及加快户籍制度的改革。

（二）失地农民提升自主择业能力

1. 转变就业观念

失地农民应该改变“等、靠、要”的思想观念以及“小富即安”的思想，积极主动寻找就业出路。

2. 增强就业技能

失地农民应该认识到自身知识和技能的缺乏，在转变就业观念的基础上，积极主动的把握每一次学习和培训的机会，选择合适自己的技术技能培训班，提高自身的就业竞争能力;比较年轻的可以选择参加一些专业技能培训以提高自身的知识水平， 尽量提高自身的文化素质， 增强竞争力，大胆创新，勇于创业。

（三）发挥社会组织的作用

1. 发挥民间组织在促进失地农民就业中的作用

新区管委会距离平昌新城较远， 直接为每个失地农民提供就业服务显然是不现实的，可以成立一些民间组织性质的服务机构。民间组织直接与失地农民靠近，对失地农民的思想、行为和需求掌握得比较充分，可以帮助转变失地农民的思想，为失地农民进行技能培训，提高就业市场信息，负责对创业的管理与服务。

2. 大力开发社区岗位

平昌新城建成后，人口相对聚集，其管理和服务的规范化和统一化要求将会越来越高。服务和管理需要大量的工作人员，如保洁工、保安员、家政服务人员等，这些都是比较合适失地农民的岗位。在平昌新城建设的过程中，一定要把扩大就业与社区服务相结合，适时开发社区就业岗位。此外，随着城市化进程的推进，城市基础设施的建设和公共物品的提供，也必然会带来大量的就业岗位，这些都将成失地农民就业的去处。

参考文献：

[1]杨文健，仇凤仙，李潇.二元困境下的失地农民土地换保障问题分析[J].公共管理学报，2013（01）.

[2]罗丹，严瑞珍，陈洁.不同农村土地非农化模式的利益分配机制比较研究[J].管理世界，2005（09）.

[3]屠凤娜.多中心治理理论对我国城市治理的启示[J].环渤海经济瞭望，2012（02）.

[4]王晓刚.失地农民就业现状：现状、困境与安置模式[J].学术论坛，2012（10）.

[5]许庆.关于促进城市化进程中失地农民就业的政策建议[J].科学发展，2013（02）.

*基金项目：国家社会科学基金青年项目“我国城镇化进程中失地农户劳动供给决策与就业发展研究”，项目编号：12CGL074。

（作者单位：江苏大学管理学院。顾晶晶为通讯作者）