永顺县实行党代会常任制的实践与思考

摘 要：党的十八大报告强调，要“落实和完善党的代表大会代表任期制，深化县（市、区）党代会常任制试点，试行乡镇党代会年会制，实行党代会代表提案制”。2011年以来，永顺县以遵循现行党内法规制度为前提，探索实行了党代会常任制，成功地走出了一条发展党内民主的新途径，带动了人民民主，促进了社会和谐。但在具体实践中也存在一定的问题和困惑，还需要进一步深化和完善。

关键词：党代会常任制；党内民主；

文章编号：1674-3520（2015）-09-00-03

永顺县属湖南省湘西土家族苗族自治州，位于湖南省西北部，是国家武陵山片区区域发展与扶贫攻坚试点区。国土面积3810平方公里，人口53万，以土家族为主的少数民族占87.1%。全县辖30个乡镇324个村（居）委会，有基层党组织796个，党员19561人，县第十一届党代会第一次会议资格代表322名，第二次会议资格党代表316名，第三次会议资格代表307名，第四次会议资格代表298名。2011年以来，永顺县坚持把“发挥党员代表作用、加强党内监督、拓宽党内民主渠道”作为推动科学发展、构建党内和谐、强化民主监督的重大举措，按照“边实践、边总结、边探索、边创新”的思路，历经“探索、完善、深化”三个阶段，取得了一定成效，但也存在一些亟待解决的问题。

一、永顺县实行党代会常任制的具体实践

2011年以来，永顺县在遵循现行党内法规制度的框架下，按以“实行党代会年会制和党代表常任制”为基本内容，以“发挥党员代表作用、加强党内监督、拓宽党内民主渠道”为核心，逐步形成了以“党代会年会制、代表任期制、全委会负责制、代表团制、工作保障制、代表提案制、代表提议制、代表视察调研制、代表列席党内有关会议制、代表联系基层党组织和党员群众制、代表述职评议制、党内重要情况向代表通报制”等制度为主要内容的党代会常任制运行新机制，初步构建起了发展党内民主的实践平台和保障党员权利的实现途径。2012年被中共湖南省委组织部批准为湖南省党代会常任制试点单位。

（一）健全工作体系，力求组织机构完整性

县委成立县党代会常任制工作领导小组，由县委书记任组长。领导小组下设县党代会常任制工作办公室，由县委组织部部长兼任办公室主任，全面负责试行党代会常任制工作。在县委组织部设县党代表联络工作办公室，配备工作人员3名，为副科级常设机构；把县级代表分别编入9个代表团，每个团推选1名团长、副团长，明确1名联络员，并设立代表团办公室；在30个乡镇和12个县直战线单位建立党代表联络工作站，由党组（党委）书记任站长；在324个村（社区、居委会）设立了党代表工作室。县党代表联络工作办公室、代表团办公室、乡镇（县直单位）党代表联络工作站和村党代表工作室分别负责处理各自职责范围内的具体工作。一是县党代表联络工作办公室发挥统领作用，负责全县工作的统筹协调、督促办理和督导检查工作。二是代表团办公室，负责本团日常管理工作。三是乡镇党代表联络站发挥中轴作用，负责群众的意见、建议和反映事项的收集、汇总、分送工作，处理乡镇职责范围内的相关事项，并牵头督办属于村（社区）职责范围的事项。四是村党代表工作室发挥阵地作用，负责接待群众，收集群众意见、建议，办理属于本级职责范围内的群众反映事项。力求通过构建职责明确、分工合理的四级机构，推动全县党代表工作的深入开展和全面落实。同时，将召开会议、开展活动及日常办公等所需经费列入县级财政预算，并实行逐年增长。党代表参加组织开展的活动，其所在单位给予时间保证，视为正常出勤；对无固定收入的给予适当补贴。

（二）拓展党代表和党代会年会职权， 突出党代会常任制的权威性

制定《代表任期制》，规定代表每届任期与县党党代会当届任期相同，如下一届党代会提前或延期举行，其代表任期相应改变。规定县党代表应应当是党员中的优秀分子，须具备“五有五能够”条件，并积极探索落实党代表主体地位、保障党代表权利的实现途径，明确了党代表的八项职责。即：参加党代会，听取和审议县委、县纪委的年度工作报告，行使选举权、表决权；参与讨论关于党的建设、全县经济社会发展的重大问题，并提出合理化的意见和建议；了解掌握全县各级党组织对上级党组织方针政策及本届党代会决议、决定的贯彻落实情况；向党员群众宣传党代会和县委的有关精神，广泛收集意见和建议；对县委、县纪委及其成员和其他党员领导干部进行监督、评议；就全县经济建设、社会事业建设、文化建设、生态建设、党的建设及党员群众普遍关心的问题进行提案、提议；根据安排开展视察调研、联系党员群众等活动；受县党代会或县委的委托，完成有关工作。

（三）创新实践载体，调动党代表发挥作用的主动性

实行“县委常委联系委员、委员联系代表、代表联系党员、党员联系群众”的四联机制，广泛开展“访发展、访党建、访民生、访维稳”活动。规定每名代表都要联系1-2个基层党组织、5—10名党员群众，代表每季度深入联系点开展工作不少于3天，代表要将联系群众工作情况向所在代表团每年至少汇报一次，代表团汇总后报县党代表联络工作办公室。在次基础上，县党代表联络工作办公室把所有县级党代表和部分乡党代表分到30个乡镇324个村（社区），开展“党代表工作室”工作，规定每月的11日为代表工作日。明确强调党代表联系群众的任务：一是向基层党组织和党员、群众宣传党的路线方针政策，传达上级党组织的指示精神；二是深入基层调研，认真接待党员群众，听取基层党组织和党员群众呼声，及时反映他们的意见和要求；三是了解联系对象的思想、工作、学习和生活情况，帮助党员、群众协调解决实际问题。党代表通过联系密切联系服务党员群众活动，使其真正成为党员群众的“代言人”。

（四）健全体制机制，确保党代会常任制的长效性

制定了《中共永顺县代表大会常任制实施意见（试行）》和《中共永顺县代表大会常任制实施办法（试行）》，建立了“1+1+8”制度体系。“1+1+8”即：实施意见、实施办法和代表提案制度、代表提议制度、代表视察调研制度、代表列席重要会议制度、代表联系基层制度、重大情况通报制度、述职评议制度、学习培训制度等8项制度。实施意见根据党章和党内有关规定，明确了指导思想、工作原则、基本制度和组织措施。实施办法对党代表条件、产生、任期、权利和职责、资格管理、出缺及补选、履职保障，党代会年会的召开时间、名称、内容，县党代会、县委全委会和县委常委会各自的职权和三者之间的关系，代表团、代表小组的划分及职责等方面作出了规定。同时，把实行党代表提案和提议、邀请党代表列席党内有关会议等做法用制度的形式固定下来，确保工作有据可依、有章可循。

二、主要成效

四年多以来，永顺县试行党代会常任制工作，取得了一定成效。2012年7月，永顺县原县委书记李平在全国组织部长培训班上，就“永顺县实行党代表提案制度的探索与实践”做了典型经验授课；同年永顺县被定为党代会常任制工作湖南省试点单位；2013年，永顺县党代会常任制工作被湖南卫视列为“2013年度县市工作盘点”十项工作之一，2014年1月，以“官员干得好不好，党代会上见分晓”为题，在湖南新闻联播“2014我的县”栏目，以新闻纪实的手法先后两期分别进行了专题播报；工作做法及经验在《党建研究》《组工信息》《湖南日报》《湘组研究》《新湘评论》等党报党刊上进行了宣传推介。成效主要体现在“四个转变”上。

（一）决策主体由“局限性”转变为“广泛性”。党代表通过深入基层掌握社情民意，撰写提案提议向县委建言献策，使决策主体由核心成员扩大到党员群众，变“局限性会议决策”为“广泛性调研决策”，增强党委决策的科学性、前瞻性和实践性。县十一次党代会以来（2011年），广大党代表围绕全县经济社会发展等问题，提出提案176件、意见建议900余条。针对代表意见建议，县委制定了“1111”人才发展规划、出台了基层党组织建设工作考核办法、开展老司城世界文化遗产申报、引进凯迪公司发展低碳循环经济等，丰富和发展了全县“破瓶颈、兴产业、打基础”的跨越式发展思路。党代表提出的“实施骨干公路及村级公路改造工程”、“加快教育布局调整”、“加快农网改造”等11条改善民生的建议，纳入了县“十二五”规划。针对代表反映的基层党组织后继乏人、经费不足等问题，县委选派200余名机关干部到村任支部书记或第一书记，新增财政预算1300多万元，提高基层组织运转经费和村干部待遇。县委在决策中广泛征求党代表意见，让决策更加符合基层环境，更接地气。

（二）党代表行使权力由“一次性”转变为“经常性”。通过每年召开一次党代会（年会），党代表听取和审议县委、县纪委年度工作报告，审查党费收缴使用和管理情况，对重要领导的履职情况进行测评，参与干部任免考察，列席重要会议，对重大项目、重点工作进行视察等，使党代表行使知情权、参与权、监督权由“一次性”变为“经常性”，推进了党内民主，促进了党的建设和各项工作开展。工作开展以来，全县先后有300余名代表直接参与党委决策，150余名党代表参与了干部考察工作，以党代表身份列席重要会议200余人次，30余名党代表参与了重要工作督查，3个重点项目（工程）接受了县党代表视察，县委书记、县长等20余名领导干部向代表进行了述职，“由谁选举、向谁负责、受谁监督、推动工作”的党内民主格局已形成。

（三）党代表联系服务党员群众由“单线性”转为“多向性”。通过党代表深入“党代表工作室”、“群众工作站”、“信访代办站”等开展政策宣传、诉求代理、对口帮扶等服务，在党组织、党员和群众之间架起了沟通的桥梁，畅通了上情下达、下情上传的渠道，变“单线联系”为“多向互动”。广大党员群众的意见和建议通过党代表能够得到及时反映和解决。党的路线方针政策、县委的决定可以通过党代表向基层党组织和党员群众及时传达和贯彻。工作开展以来，县党代表深入基层接访、走访党员群众1700余人次，提供生活帮扶资金80多万元。反映基层党组织和党员群众诉求2000余件（次），解决党员群众实际困难1400余个。在党代表的率先垂范下，全县各级干部积极践行“一线工作法”，党群干群关系更加融洽和谐。

（四）党代表服务发展由“被动性”转变为“主动性”。党代表通过深入基层调研、积极建言献策、实施民主监督，成为经济社会发展的“助推器”。县委高度重视党代表的意见建议，进一步激发了代表服务发展的热情，增强了建言献策底气，党代表服务全县中心工作由“被动性”变为“主动性”。党代表通过参加党代会（年会），讨论新一年的县委工作思路，在服务发展中参与顶层设计。大会闭会期间，通过开展联系基层、视察调研、撰写提议、列席会议等工作，服务发展由“五年一次”变为“全天候、无时差”。实践证明，发挥党代表作用的四年，是永顺县加快经济社会发展的四年，也是工作创新力度最大的四年。四年来，全县实现生产总值分别为37.28亿元、41.58亿元、46.44亿元、51.3亿元，同比增长分别为：11.1%、8.4%、10%、8%；实现财政收入分别为2.2562亿元、3.1242亿元、3.6575亿元、4.05亿元，同比增长分别为：27.6%、38.5%、17.1%、10.6%。

三、存在的困惑

在现行制度框架下，永顺县推行党代会常任制，就总体来说，与其方案设计的目标相比，效果较为满意。但作为一项党内民主建设的改革探索来讲，由于试点时间短、认识上的差异、操作上的困难和缺少上下联动的机制，仍然还存在一些疑难。

（一）对党代会常任制重视不够

实行常任制就是要改变以往党代会被虚置、权力集中于少数人和个别人的不合理的党内权力格局。在这一目标下，让地方党委积极自愿地通过“自我革命”来推行试点，不能不在很大程度上取决于其主观因素，党委、各级领导和党员重视高不高极为关键。尽管经过了动员宣传，在领导者的公开言论中也没有不重视试点的意思，但也存在党委主要领导和分管领导积极性高，其他领导关注还不够；有的认为中央没有统一要求是自找麻烦；有的怕充分发扬民主以后党委的职权会受到制约；有的认为党代会年会与人代会的形式和内容差不多，没有什么实际意义；有的认为与非常任制比较会加大运作成本，对推行常任制表示担忧。据调查，有17.2%的代表认为“领导重视不够”，2.7%的代表认为推行党代会常任制“可有可无”，0.4%的代表认为没有必要推行。同时，我们在跟踪调查中发现，试点工作在“常”字上体现不够，存在开年会、年中和年尾重视度高，而在平常时间开展工作力度不大。

（二）党代会整体作用的发挥不全面

推行常任制试点，本身就是为了加强党代会的权威和作用，探索党代会闭会期间如何发挥作用的形式，其作用的发挥，不只是党代表个人的作用，更是这一机构的整体作用。从永顺县试行的主要举措不难看出，试点的重点在代表作用的发挥上，突出了代表个人在闭会期间活动的开展，代表在大会期间的提案、质询活动有所突破。但党代会作为一个整体，其作用的发挥不能仅局限于年会上通过会议形式听取审议县委和纪委的工作报告，虽然也有选举、评议“两委”的规定，但没有其他更为具体的对于“两委”的罢免举措。即使听取和审议报告，也没有对报告的进一步的规范要求，没有具体的审议程序和处置措施。听取和审议“两委”报告，报告的内容和听取形式，主动权在“两委”而非党代会和代表，不是代表想听什么就报告什么。对报告也是“审议通过”而没有“不通过”（或可以不通过）的规定，党代表虽可以通过列席、质询等活动对县委及其常委会进行某些评议和监督，但对其错误没有明确的责任列举和相关的具体处置措施的规定，没有真正有力的约束措施。列席是被邀请的，取决于党委及其常委的意愿，形式意义更大一些。对“两委”的监督更没有从制度上具体到个人，没有可操作的训诫罢免制度等。党代会闭会期间，其整体作用通过什么途径发挥，并没有积极的探索。党代会闭会期间，虽然从制度上规定闭会期间全委会领导本县工作，但没有设立党代会真正有权威的常设机构，虽然规定了年会的召开、议题等由全委会确定，但并没有规定全委会是党代会的常设机构。虽设立了“县党代会常任制工作办公室”和“县党代表联络工作办公室”，但挂靠的是县委组织部，主要也只是负责与代表的组织联络工作、代表的日常管理工作，这显然不能算是党代会的常设机构。这样，谁在闭会期间代表党代会处理日常工作，仍不明确。

（三）“内三会”、“外三会”关系仍未能理顺

作为新一轮试点，就与外地的比较来看，永顺县试点主要是对各地试点中较为普遍或成熟的一些做法在本地的运用，没有引入一些试验性的或是有创新性的举措，如椒江、罗田等地取消县委常委会的做法。从其实施办法和具体的操作来看，主要是技术层面的，对现有体制的反思和突破意识不足。较为突出的是对所谓“内三会”、“外三会”的关系处理，基本没有突破。我们在与试点工作负责同志座谈时了解到，如何处理“内三会”、“外三会”的关系仍然是试点工作的难题。他们很困惑：“按照党章规定，党代会选举全委会，全委会选举常委会，相互间构成层层委托授权的关系。但从干部任职来看，届中县委委员有上一级党委决定；从干部管理权限来看，县委常委有上级管理，其他县委委员的管理权限在本级；从干部职级看，县委常委会委员高于全委会委员，全委会委员在日常工作中受常委领导。因此，‘党代会、全委会、常委会间权力倒置问题得不到解决，导致党代会最高权力机关和监督机关作用发挥难以实现”；“按照宪法规定，人民代表大会是最高权力机关，行使国家决定权，中国共产党是国家的领导核心和执政力量，拥有对国家重大事务的领导决策权。党的代表大会实行年会制后，就必然会出现党代会年会与人代会年会乃至政协会年会并存的态势，出现三会共同关注本地区范围内社会经济事务的重大问题，会议内容基本相同、人员基本相似的问题”。基于以上原因，一方面党代会与全委会、常委会（即“内三会”）之间决策层次复杂，执行职责不清。另一方面党代会与人代会、政协会（即“外三会”）之间，各自定位、职能职责也未理顺，出现职能职责重叠的现象，不利于工作开展。

（四）代表的结构和素质有待优化

就第三次会议307名资格代表来看，其中男性261名，女性46名；县直132名、乡镇90名、村级85名；国家公职人员218名，非公职人员89人（村级85人、企业4人）；国家公职代表中行政人员189名（副处级以上29名、科级137名、一般干部23名），专业技术人员41名。从以上数据来看，性别比不合理，女性只占15%；国家公职人员多，占整个代表的71%，党代会参会对象与干部参会对象出入不大；行政类代表占比大，占整个代表的61.6%，且科级以上领导干部占整个代表的54.1%，其中部门和单位负责人就有68人；专业技术类代表占比小，尽占整个代表的13.4%，且专业技术类代表中来至不同战线的比例也不尽合理，主要来自教育和卫生，农林水畜等领域的微乎其微，甚至有的领域一个代表都没有；村级85名代表中，全部来至村支两委，农村的普通党员代表没有一个。同时，乡镇和村代表较多，代表的素质能力不高，从每次大会收集的代表提案来看，大多数把握不了政策性、全局性、现实性原则，加上“两代表一委员”人数交叉多，存在“一人多头提、一事重复提”问题。

四、实行党代会常任制的对策建议

当前党代会常任制已由“扩大试点”、“选择试行”到“深化试点”， 但总体上仍然处于“试验”阶段。这场试验最终能否成功，取决于如何创新，也取决于能否真正克服试验中的不足和缺陷。

（一）要充分认识探索党代会常任制的价值所在。党代会常任制试点是一项具有长远性、创新性的工作，既没有现成的套路可以用，也没有固定的模式可循。但党代会常任制是党内基层民主建设的关键一环，是党内民主发展的必然趋势，同时也是“以改革创新精神全面推进党的建设新的伟大工程，全面提高党的建设科学化水平”的一项重大工程。按照党的十六大、十七大、十八大关于常任制试点工作的重要精神，旨在通过党内民主带动人民民主，这才是探索党代会常任制的价值所在。推行党代表常任制这项制度，不管采取哪种办法都应该紧紧围绕这个价值取向。即使在短时间内完成不了这个要求，也应该要按照这个方向去循序渐进地努力，而不应偏离这个方向。基层党委、各级领导和党员对此要保持思想上的高度一致，要结合各地试点取长补短，坚持大胆实践，勇于创新，认真开展好试点工作，努力形成“职务常任、机构常设、工作常抓、履职常态”的工作格局。

（二）进一步建立健全规章制度，确保党代会更大程度的发挥作用。要让党代会真正发挥作用，就必须要有严格的制度规范。就永顺县试点来看，现已有一套较为齐全的制度体系。但就各项制度的内容而言，主要是刚性的条款规定，而具体的操作措施规定不多、不详。特别是对于党代会整体发挥作用的规章制度，不能很好地体现常任制的需要。随着试点工作的深入，在完善党代表个人层面发挥作用的内容的同时，更要进一步建立健全党代会发挥整体作用的规章制度。一是围绕提高党代会年会质量，在充分发挥党代会决策、监督作用上丰富内容，切忌流于“举举手划划圈”的形式。二是围绕党代会闭会期间发挥整体作用，将制度化的“常态”运作机制贯穿党代会任期的始终，保证党代会成为党的最高权力机关、决策机关和监督机关，避免“会议完就靠边”的旧状。

（三）在现行的党内规范和体制下妥善处理“内三会”、“外三会”的关系。在试点工作中如何处理“内三会”、“外三会”的关系仍然是难题，主要是基于目前党内规范方面，对一些触及体制的改革创新没有明确的规定，而缺少党规党法的支撑。在对改革创新与稳定、体制改革与细节完善等关系的理解上，试点偏于后者，我们能充分理解。作为地方和基层，在党代会常任制下，如何处理好“内三会”、“外三会”的关系？笔者认为，还是要在遵行党章和其他党内规范的基本精神和不对现行党的领导体制框架形成冲击的前提下，去理清关系、合理进行权力配置。从椒江、罗田等地取消县委常委会的做法，目前走到了瓶颈口，亟待更高层次的机制来保证。

（四）必须在提高党代表的素质上下工夫。党代会常任制的效果如何，从很大程度上说还取决于党代表自身的素质。如果党代表没有高度的政治责任感，就不会认真履行自己的职责；如果没有一定的理论水平和工作能力（特别是联系群众的能力），也履行不好自己的职责。要解决好这些问题，一方面是要在创新党代表产生方法和届中管理上下工夫，要通过改革提名程序和举行更有竞争力的选举，把那些责任感强、与群众联系紧密、具有实践工作经验和一定参政议政能力的优秀党员送到党代表的行列中来。同时加强届中代表资格管理，特别找出代表中比例低的界别，鉴于代表出缺实际情况，要着重从比例低的界别进行专项推荐和及时补选，体现党代表的代表性和广泛性。另一方面要加强对党代表的培训，特别是要着力培养他们的参政议政和联系群众的能力。同时还要加大对党代表的评议监督力度，进行量化考核，对哪些不能有效履行职责的党代表，应该及时加以撤换。

作者简介：傅凯，男，1974年10月出生，现任中共永顺县委党校教务科科长、讲师，研究领域为基层党建。