农民建房管理

秦春晴

农民建房管理是指政府及其有关职能部门对本集体经济组织成员在本集体经济组织区域内从事非农建设活动而采取行政、法律、经济、科学技术等手段进行监督、管理、指导的一项综合性系统工程。具有四大特点：

主体的多样性。农民建房管理的主体是各级人民政府以及由政府或法律授权的各有关职能部门。土地、农经、林业、规划、交通、环保、水利等主管部门都是该项工作的管理主体。

客体的独特性以及现有政策的保护性。农民建房管理的客体只有一个，即本集体经济组织成员，外来农业人口不属于该项工作的客体，应属于国有土地有关法律法规调整的范畴；现有的各项惠农政策对该项工作的客体，又具有强大的保护性。

主客体之间调整的法律范畴广。该项工作调整的实体法律包括：《土地管理法》、《土地承包法》、《农业法》、《城镇村规划法》、《环境保护法》、《交通法》、《水利法》。

管理方式单一。虽说现有的管理方式有四种，即行政、法律、经济、科学技术等。但在现实工作中特别是税费改革后经济手段已取消。法律手段具有不适应性。科学技术包括规划等严重滞后，目前农民建房管理方式仅剩下行政手段一种，所以管理方式是单一的。

基于以上四大特征，决定了农民建房管理的复杂性，在实际操作中存在着四大难点和误区。

村镇建设规划严重滞后。在我县大部分村都没有村镇规划，有的村即使有规划，但规划较早，内容不科学、不具体，操作性差，难以实施。致使农民无序建房现象极为突出，因此给农民建房管理工作带来了极大的困难和压力。

人们思维的误区。误区一：农民建房的供地主体不明，实际上农民建房的供地主体和国有土地的供地主体是有区别的，国有土地的供地主体是指县级以上人民政府及其委托的国土资源部门，除法律规定可以划拨供地外，均采取有偿出让方式供地，最大特点为市场配置；而农民建房管理的供地一般为内部划拨，其供地主体实际上是本集体经济组织。而土地部门此时只承担一个监督、指导的主体。从这个意义上讲，村委会主任为该村土地管理的第一责任人，并不是人们通常所说的土地管理部门为农民建房管理的第一责任人。误区二：农民建房管理的管理主体不明，通过农民建房管理的特征可以看出，农民建房管理的管理主体其实是多样的，并不是土地部门一家，有的部门将本属于自己管辖的事情推给土地部门，由土地部门独挡农民建房管理的责任。

现有的法律、政策在实际操作过程中的不适应性。主要有两点： 不适应性之一：符合建房条件的农村村民占用土地利用总体规划规定的建设预留区中的耕地建私房。其耕地占补平衡由村委会承担。这在实际操作中难以执行，耕地占补平衡保证不到，农民建房就不能批准。这在客观上造成农村村民违法建私房之风愈演愈烈。不适应性之二：农民违法建私房的法律手段过于单一。行政执行手段期限过长，行政处罚的责任只有拆除。这在实际工作中难以操作。

土地部门工作人员偏少，执法监察力量薄弱。机构改革后，一般中等所保留4人左右，这与实际工作量大不相符；人员有限，装备落后，经常是力不从心。

鉴于以上四大难点，本人就所处的本工作单位（肥西县桃花国土分局）谈谈自身具体作法和建议：

制订好村镇规划（详规）。迅速在各村结合新农村建设，制订好该村详细规划，以杜绝农村村民随意、无序建私房行为。

下达各县市农村村民建私房单项农用地转用年度计划指标。

完善耕地保护制度。特别是基本农田保护制度，成立了以镇长为组长的基本农田保护领导小组，制订了基本农田保护制度。与全镇各村签订基本农田保护责任状，向村民发放了基本农田保护通知书，并在各村重新制作基本农田保护标志牌。

加强土地动态巡查制度。根据桃花工业园实际分三个级别十条巡查路线，覆盖全区域进行土地执法巡查，一级线路有主路线，要求为一星期一次；二级以村道为主线，要求为一月一次；三级巡查路线要求为两月一次。同时还制订了土地巡查若干规定，制作了全镇土地巡查网络图和土地巡查台帐等。

健全国土协管员、信息员制度。一是建立村级国土监察信息员制度，去年确定各村村主任为村级信息员，并给予公示。二是按照局要求在各指导组聘请一名土地协管员，负责各指导组所有村土地巡查等协管工作。工业园等重点区域安排土地协管员。三是制订协管员工作制度、规定协管员职责以及协管区域。

建立村级土地管理机制。在农村村民建房方面，我所积极探索思路，对村民建房不但按照程序要求，实行规划审批、建房条件预审、公示制度，做到“三到场”等申报制度，而且建立和完善了村级土地管理机制，首先确定每个村（社区）主任为该村土地管理第一责任人，分管领导为直接责任人。并与工业园签订土地管理责任状；第二，每个村根据土地有关法律、法规、政策，结合本村特色，制订一项切实可行的土地管理乡规民约；第三，严格村民建房资格预审制度，每个村（社区）对该辖区内的本集体经济组织成员建房实行三年早知道，将三年内需要建房并符合条件的本村村民在本村范围内予以公示，并报国土分局备案。凡在名单之列的将有计划、有步骤地逐年安排，不在名单之列的，不予安排；第四，实行计划指标控制，每村按该村总户数1.5%的比例每年对符合建房条件并在名单库中的村民予以安排，有效地控制农村村民抢建私房行为。

（作者单位：肥西县国土资源局）