对我国石油天然气行业税费制度改革的思考与建议

张一清 姜鑫民

(山东工商学院 经济学院，山东 烟台264005;国家发改委能源研究所，北京100038)

0 引言

我国传统粗放的经济增长方式，导致资源环境破坏严重，能源效率低下，部分地区资源环境承载能力已达到极限，能源安全形势严峻。为根本改变传统的经济发展方式，突破资源环境瓶颈对经济发展的制约，党的十八大报告中提出要加快转变经济增长方式，必须充分利用财税和价格政策调节资源产品，并积极改革现行的资源产品价格及税费制度。

为合理引导能源投资和消费，促进能源节约和可持续利用，必须对我国现有的石油天然气行业财税体制及政策加以改革，以推动石油天然气价格市场化。我国对能源的管理正逐渐由注重能源供应转向供应与终端消费并重，管理手段由主要依靠行政手段转向以经济政策调控为主。当前我国石油天然气税费制度主要集中于供给侧。供给侧:一方面税费种类过多，税、费职责不清;另一方面资源有偿使用制度尚未完善，尚无资源枯竭补偿制度，对环境外部性体现不足，无法反映环境成本。消费侧税费种类较少，目前调节消费的直接税种只有消费税，由于消费税在生产环节征收，其消费端调节能力有限。

因此，深入分析我国石油天然气行业税费制度存在的问题，探索进一步改革和完善的方向，不仅能够合理开发利用石油天然气资源，促进石油天然气行业健康发展，也对我国推进资源性产品价格和税费改革具有重要的参考作用。

1 我国石油天然气行业税费制度现状

我国石油天然气行业执行国家统一税收制度，并设定了一些专门税费。

我国石油天然气行业一般税费项目主要有:增值税、消费税、关税、房产税、营业税、教育费附加及城市耕地占用税、维护建设税、契税、城镇土地使用税、印花税、土地增值税、车辆购置税、车船税、企业所得税等;涉及到相关的资源类税费项目有探/采矿权价款、探/采矿权使用费、矿产资源补偿费、石油特别收益金以及资源税等。我国石油石化行业税费制度归纳总结如表1所示。

表1 石油天然气行业税费制度现状

按照产业环节，对我国石油天然气行业的相关税费进行总结(见表2，表3)。总体来看，勘探开发环节对应税种数量明显多于炼化及销售服务环节，差别主要在于资源类税费。例如资源税、矿区使用费、石油特别收益金等(见表4)。

表2 石油天然气行业上游(勘探开发环节)税种总结

续表2

表3 石油天然气行业下游(炼油及销售服务环节)税种总结

表4 石油天然气行业上、下游税种比较

对我国石油天然气行业上、下游税种做对比，表明石油天然气行业税费主要集中于上游环节。

2 我国石油天然气行业税费制度存在的问题

高培勇等认为，石油天然气行业的税费制度可以发挥能源税收的作用，其主要观点是市场在一些领域资源配置会失灵，市场化的资源价格机制尽管能够为税收等宏观调控手段的实施提供体制基础，但这并不意味着提高市场化程度就能够解决资源利用率低，达到资源保护的目的，比如环境污染问题等。只有将资源本身的价格和资源使用后排放废物的处理费用统一纳入调控范围，才能形成完整意义上的资源使用代价或资源价格。或者说资源定价有两个层次，一是资源附加价格，即反映资源使用外在的社会成本;二是反映资源开采过程中初始利润价格和成本。基于上述判断，其认为税收应该在两个方面起到作用:一是调节资源初始价格，相关税种包括资源税、增值税、消费税以及企业所得税等;二是调节资源附加价格，即针对资源使用中污染环境的行为和产品进行课税，手段主要包括调整现有的企业所得税、消费税、营业税等，也包括借鉴国外经验开征污染税、环境保护税等新税种来实现。［1］1－8

当前业内专家普遍认为，由于在调节收益分配、促进环境保护以及合理开发资源等方面我国石油天然气行业税费制度未能充分发挥作用，从而出现了影响该行业的长期健康发展的问题。关于石油、天然气行业税费制度体系构建方面，总结各方观点，笔者认为存在以下的主要问题:

(1)供给侧税费职能不清且设置复杂，种类过多;消费侧税费调节力度有限，种类过少。目前石油天然气行业中供应侧承担石油、天然气行业应税的所有税种，尤其是有些资源费类之间存在定位不清、税种设置过多问题;［2］5－9，［3］84－87而消费侧税种方面，当前用于调节消费的直接税种仅有消费税，该税种存在对消费端调节力度很小以及在生产环节征收的问题。［3］84－87，［4］5－13，［5］54－56］

(2)当前我国石油天然气行业税费制度对外部性体现不足。这主要包括两个方面:一方面现有税费制度无法反映环境成本，缺少针对石油天然气行业的环境类税费制度;另一方面，现有的资源类税费制度调节能力受限，定位重叠，无石油天然气资源枯竭补偿机制。［6］43－44，［7］，［8］71－72，［9］57－59开发利用石油天然气等资源性产品造成的外部成本主要包括前期资源性产品的开发成本、大气污染和对环境破坏带来的治理成本，以及石油天然气资源枯竭后的退出成本，而现有税费制度和价格机制并没有将上述外部成本完全内部化。

(3)石油天然气税费征收后，关于税费后续利用方面的制度很少。对石油天然气税费的使用范围和领域存在很大的随意性，尚无制度约束，从石油天然气替代生态补偿机制和能源研究的角度看，石油天然气税费制度的作用尚没有充分发挥。［10］，［11］24－27，［12］49－51，［13］41－42

(4)现有税费制度没有体现石油天然气行业的特点。现行税费制度缺少对开发后期老油田税费方面的安排，没有充分反映出石油天然气行业的生命周期。［14］20－22，［15］7－11，［16］99－104

(5)我国现行石油天然气行业税费制度中的税与费结构不合理。当前石油天然气行业有6种费、15种税，不符合“正税清费”的改革方向。［17］47－50国家分配社会产品的依据主要有:一是依靠管理权力政府征收的费，二是依靠政治权力政府征收的税，三是依靠财产权利政府取得的租。［18］40－43，［19］11－13就石油天然气行业而言，就是对石油天然气资源政府依据管理者权力征收的转让、开发和勘探等方面的费，对石油天然气资源政府依据政治权力政府征收的资源税，对石油天然气资源政府依据财产权利政府征收的资源租金。当前我国能源资源环境税费制度中，以费挤税、费大于税、税费混淆等现象突出，因此，亟需改革现行的石油天然气税费制度，理清费税租关系，实现费税租分离。

但在具体问题分析中，由于各自所处角度不同，政府、学者和企业往往所持立场存在较大差异。表5从宏观管理角度和企业角度对具体税种存在的问题进行了总结。

3 推进我国石油天然气行业税费制度改革的政策建议

积极推动石油天然气资源类产品税费制度改革，能够充分发挥税收的功能，抑制对石油天然气过度需求，增加石油天然气企业供应能力，这对于促进结构调整、资源节约和环境保护意义重大。

3.1 尽快建立石油工业专项税收体系

目前我国还没有专门针对石油天然气行业的税收法律体系，石油天然气企业仍执行适用于所有企业的税收制度，这与国际上很多国家做法不同。我国所颁布的通用税法，仅对涉及应税项目的特殊行业给出简要规定(如消费税中对汽油、石脑油、溶剂油、润滑油等石油产品消费税额的具体规定等)，或者给出相应的《管理办法》(如《油气田企业增值税管理办法》等)，但此类管理办法并不具备税法的地位。因此，除了几个特殊行业税费项目外，石油、煤炭等特殊行业的涉税项目往往与一般制造业存在重叠。随着国民经济的快速发展我国石油天然气需求不断增长，当前石油天然气行业税费制度中的很多方面已经与新的经济环境不相适应，因此我国现有的石油天然气行业税费制度亟需加以改革和完善。所以，逐步建立适应我国石油生产规律、涵盖石油天然气领域上中下游的税费体系，并通过立法建立专门的石油天然气行业的税费制度势在必行。

3.2 加快推进两税改革，简化税制，设置合理税率，并统一征收

资源税和消费税是体现节约能源、保护环境的主要税种。资源税仅为一种级差调节手段，税额与造成的外部环境影响无关，主要取决于开采条件。消费税不仅税率偏低，而且环境的外部成本无法体现。资源税和消费税在保护环境、节约能源方面发挥的作用很小。

表5 当前石油、天然气行业相关税费存在的问题

加快推进矿产资源税改革。我国石油天然气行业有三种资源税费，即矿产资源补偿费、资源税和特别收益金。这种“费税金”的资源税费体系过于繁琐复杂，无助于促进资源产品价格改革，不利于健全资源有偿使用制度。与资源税改革相比，矿产资源补偿费的改革比较迟缓。矿产资源补偿费制度是调节资源所有者与采矿权人的产权关系，用货币性资产补偿已消耗的资源性资产，以获取国家对矿产资源的财产收益，是国家向矿业权人征收的费用。石油天然气企业都应当缴纳资源补偿费，以补偿耗竭的石油天然气资源，与企业是否盈利无关。矿产资源补偿费不是一般行政性收费，在法律意义上其与国际上其他国家征收的矿产资源“权利金”相同。目前矿产资源补偿费存在费率偏低且固定不变、计征方式不灵活、收益分配不合理的问题，随着矿产资源价格不断攀升，过低的矿产资源补偿费已经无法保障国家对矿产资源的财产权益。建议将资源税、石油特别收益金、矿产资源补偿费、相关地方性收费等资源类税费合并为单一的资源税，并设置合理税率，以统一征收，简化税制。

将消费税改为价外税。消费税原则是消费个体承担相应的消费成本，其特点是“寓禁于征”，以保护环境和节约能源。但是现行石油消费税不仅税率偏低，由于税务部门征管手段不足和为了征管方便等历史原因，使本来属于价外税种的汽油、柴油的消费税，目前实行价内税，且在生产环节征收，因此存在以下弊端:一是由于消费地政府得不到税收分成，难以扩大石油天然气在当地的消费，这不利于形成公平合理的石油天然气消费市场;二是消费税作为流转税，按照现有税制将其纳入计征教育费附加和城市建设维护费的基数，这使得税种重叠，严重弱化了税收的调节功能，加大了炼油企业的税收负担。因此，建议将消费税调整为价外税，在销售环节实行从价按率征收，使消费税成为调控成品油消费的手段。这既有利于强化消费者的节能意识，又可以减少石油企业的税负，增强企业的发展能力。

3.3 逐步建立差别化税率调整机制

我国石化行业现有财税政策亟需调整，其主要问题体现在两个方面:一是石油天然气税率没有考虑国内石油天然气资源的禀赋和油品差异。目前的税赋对油田的上升期、稳产期和递减期企业没有差异，部分企业要么亏本生产，要么放弃尚未采完的油田;二是对市场变动体现不够。例如，石油特别收益金起征点是55美元/桶，且多年来不变，并未实行与国际油价的浮动机制，且随着近年来人民币对美元汇率攀升，导致石油特别收益金起征点不断降低。因此应根据我国原油开发及供求状况，并借鉴国外经验，积极推进资源税改革。根据油田所在区域、资源条件、开发阶段以及地质条件等综合因素来确定消费税率水平，并依据石油价格变化，适时调整石油税费，以促进能源节约。

西方国家如挪威、英国、日本、美国等为补贴优质柴油普遍对低质柴油征收高额税费，同时这些国家根据国际原油价格的涨跌，以升降石油消费税率作为调控手段，促使消费者改变低质油品的不合理消费，达到保护环境、节约能源的目的。

建议结合东北老工业基地税收优惠的经验，对低丰度油田、枯竭矿山实施不超过30%的幅度内降低资源税适用税额标准的税收优惠;为发挥经济结构调整的作用，建议成品燃油税实行差别税率。为促进生物能源等新能源发展，对动力电池、含醇燃料等实行低税率;为支持公共交通事业的发展，对公交车、火车等公共交通运输所用燃料油实行优惠税率;根据汽、柴油的不同含硫量实行差别税率，以促使炼油产业的技术升级。

对石油天然气企业在节能投资、环保投资以及勘探开发投资等领域实行所得税抵免;对以下三种情况实行资源税优惠或者免征资源税。具体包括:三次采油的边际油田、含水率高达90%以上以及中小油田开发投资;为专项用于石油天然气资源的勘探和开采，准许企业税前提取“折耗准备金”;准许石油天然气企业在计提固定资产折旧和回收勘探开发费用按高比例进行提取。由于原料短缺的瓶颈限制，我国石化工业发展日益受到制约，建议比照原油情况对石脑油、凝析油等实行零关税，以降低石化企业的原料成本，缓解石化原料短缺的矛盾。

3.4 优化收益分享机制，平衡各方利益

在税费调整过程中，国家还应综合考虑炼油企业、终端消费者的承受能力，搞好综合平衡。国家调整成品油税负，必须妥善处理好国家、消费者和炼油企业三者之间的关系。

从长期来看，考虑到产业结构调整和经济转型因素，我国实施低税负和低油价政策不具有可行性。另外，我国的石油资源匮乏，同时生态环境缺乏承载能力，这也使得我国无法实施低油价和低税负政策。但从短期来看，为保障国内经济的增长，我国成品油税负要保持一定的合理水平，税负不宜太高。建议为促使我国经济结构转型和节能减排，在保持国家宏观调控前提下，我国应逐渐提高成品油的价格税负。

在税费改革过程中，需优化收益分享机制，平衡好各方利益。一是要推进国有石油企业改革，打破石油天然气行业的垄断，放开市场，引入更多市场主体进行充分竞争，彻底打破国有石油公司在高油价时赚取高额垄断利润，在低油价时靠国家政策性补贴的“怪圈”。二是为增加调整油价的公开透明，我国应逐步建立市场化成品油定价机制，营造正确的舆论氛围，正确引导公众的预期，提高公众对高油价的心理承受能力。在成品油定价机制上，我国成品油定价应该摒弃行政定价的传统手段，实行价税分离，由石油企业自主定价，政府对成品油价格水平进行监控，同时通过税收进行宏观调控。当油价下跌时，可适当提高燃油消费税，以抑制石油消费的过快增长，减轻车辆增加造成的交通压力;当油价上涨时，可适当调低燃油消费税，减少对社会经济的冲击，同时对弱势群体、农业和运输行业进行财政补贴。三是优化收益分享，科学统筹中央地方利益。石油行业在发展过程中引发环境污染、生态破坏，治理工作需要付出成本，同时还增加当地教育、医疗、交通等公共服务成本。石油行业发展引发的成本应在政府与企业、中央与地方政府之间进行合理分担，扭转当前全部由地方政府埋单的局面，完善生态补偿机制，建立一个科学持续的收益分享机制。

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