地方治理的模式选择：财税视角下地方主体地位再思考

摘要：自十八届三中全会将财政提升至国家治理高度，包含财政在内的国家统治方式面临着全方位的重构。在国家权力内敛化和社会价值多元化的治理模式下，不仅在形式上表现为多主体、多中心、多途径、立体式的协商与合作型社会管理模式；在实质层面，即权力是否可以空间的理性布局分散化，也成为探索地方治理的路径之一。本文将从国家权力体系着手，以财政为中心对新型地方治理的模式选择进行分析，重新思考地方的主体地位。在传统模式下，驾驭型的国家权力以垂直统治为核心，而在以权利重塑国家权力的当今社会，水平的、平等的、和平的谈判模式即治理是推进法治的重要路径。

关键词：地方治理；地方主体；模式

中图分类号：DF43文献标志码：ADOI：10.3969/j.issn.1001-2397.2015.03.05

一、引言社会是一个有组织的整体，一直以来，如何从纷繁复杂的社会现象中抽象出在实质上能够构成社会整体、在形式上又归属于社会整体某个局部的特质，似乎总是欠缺有效的方法。如果说在社会这个多元的整体（系统）中，存在着局部与整体、局部与局部之间看似融合却又无法呈现出相似外观的矛盾，那么客观上我们也不能不承认在国家这一政治系统中同样存在着整体与局部之间的矛盾，只是在中央与地方的关系问题上，政治假设的差异会带来更多解决路径的不同。

中央与地方的关系问题一直以来被认为是一个严肃的政治命题，法律则是作为这一重要政治选择的规范性呈现。在二者的关系模式方面，单一制与联邦制的区分可以说是最主流的观点。在单一制与联邦制的选择方面，我国《宪法》第3条有“中央和地方的国家机构职权的划分，遵循在中央的统一领导下，充分发挥地方的主动性、积极性的原则”的表述，表达出了单一制政体结构的基本特征，也为我国的中央集权奠定了宪法基础。然而随着“先经后政”的经济体制改革在取得系列成绩却又无法回避政治体制的某些束缚时，有学者将我国“强单一制”国家结构形式下的中央和地方的关系归纳为总管机构和派出机构的关系[1]；也有学者指出自上而下的监督体制是一种“计划政治”，只有自下而上通过选举实现的地方民主政治即“市场政治”才能弥合政府服务的供给与需求之间的差距[2]。

如果说从宪法角度探讨地方在国家体系中的主体地位遵循了既定的讨论框架对于地方的主体地位，笔者曾撰文从权力的表象对地方的权力和主体地位进行了探讨，本文更着力分析权力的实质以及多元化的表现。（参见：郭维真.论国家治理及其改良——以税收授权立法为视角[J].福建论坛：人文社会科学版，2013，（3）：35-40.），那么深入国家权力体系的内部探究国家权力的层次进而追溯国家权力的来源与基石，则是回归事物的本质。作为社会存在的地方主义代表的是一种地方认同和一定区域内利益的维护，产生早于并区别于作为政治存在的地方主义代表的“人们的地方政治认同和维系乃至扩大该地方利益的政治意识和政治行为”[3]，因此，地方被视为整体的局部似乎也只是政治国家产生之后的事情。同时在国家之上，欧盟的机构变革——“一个能够参与国家层面决策、具有创议权的新政治层级”[4]的出现，似乎也从外部弱化了国家作用。

因此无论从法律抑或政治的角度，无论从国家体系的内部或是国家体系的外部，似乎都在佐证一种中央集权分散化的趋势，在分散化形塑下的若干个层次上，地方治理模式的选择无疑提供了政治体制改革的一种可能性，而中央与地方关系中至关重要的财政关系在中国，国有资本的形成途径和产生方式自建国始在相当长的历史阶段里是以财政为主要渠道，因此在没有建立现代税制的背景下，中央与地方的财政关系更多地表现为产权分配关系，这也印证了工业化中资本形成途径的选择取决于其经济体制特征并直接反映体制特征。（参见：刘伟.工业化进程中的产业结构研究[M].北京：中国人民大学出版社，1995.）作为突破口之一，既提供了一种可参见经济上准市场化的解决方式，同时也为政治的民主化进程提供了参考思路。

二、社会中的国家：权力体系及分割所谓国家，即“某个特定的领域范围内，能够（成功地）要求对合法的强制力进行垄断的人类共同体”[5]，马克斯·韦伯的如此定义与国家领土、主权与人民的传统三要素理论存在异曲同工之处。换言之，国家作为特定地域人民公共生活的最高表现形式，其产生和出现正是基于对内部地域性因素的强化，从而形成“足以对抗其他人类群体与国家的超地域性因素扩展的威胁”[6]的力量。因此，国家在某种程度上也被视为“权力的场域”[7]，并为以下两个方面所形塑：一是领土内具有凝聚性和控制力的、代表生活于领土之上的民众的组织的观念；二是国家各个组成部分的实际实践。无论是观念的层面，还是实践的层面，国家权力的运行与实现程度在某种程度上都对之有所倚赖。

现代法学郭维真：地方治理的模式选择：财税视角下地方主体地位再思考（一）作为契约产物的国家权力

“契约”对于社会进步的意义，在于其并非一般意义上的一纸文件，而是指向了潜藏于“契约”背后的主体性问题，即对个人的再现：人生而平等，享有同等的自然权利，人人都有权占有一切有利于自我保存之物，采取一切有利于自我保存的措施；个人成为自己的人身和财产的主宰者和支配者，开始取代家庭作为社会的基本单位，即便国家诞生，仍然是个体基于自我保全的需要。

国家与个人之间基本关系的重要理论——社会契约理论，将契约延伸适用于公法领域，不仅在经济领域，更在社会与政治生活领域中诠释个人的独立地位。人们通过订立契约的方式组成国家、寻求和平，并为实现个人利益而服务。作为“带剑的契约”，国家有权对违反契约的人进行处罚，这就是霍布斯笔下的“利维坦”。根据社会契约论，政府一切权力均由国民授权而形成，政府根据国民的意愿行使职权，国民有权阻止、纠正和否定政府违反国民意愿行使职权以及违反国民意愿的其他行为和活动，直至更换政府。可以说，民主体制已经开始被看成是任何权威政权的唯一合法和可行的另类选择。（参见：塞缪尔·亨廷顿.第三波——二十世纪末的民主化浪潮[M].刘军宁，译台北：五南图书出版公司，1994：63.）endprint

契约中的个人以让渡自由的方式，换取了由国家权力维护的和平。也正是在这样一种背景下，个人同时也以让渡财产的方式国家征税权即国家与人民在平等的契约状态下，国家以为人民提供公共产品与公共服务为代价由人民授权而换取人民财产的权力。（参见：席晓娟.论财产权与征税权的冲突与协调[J].河北法学，2008，（12）：13.） ，成全国家存在的物质基础。因此可以说，国家权力的合法性来源与物质基础都源于“社会契约”。

在这种假想的契约关系中，国家权力仅是契约——“一揽子协议”——的产物，即所有可以让渡的权利所形成的权力集。权力的深度与广度并非由国家权力的具体行使者决定，而是由主权者契约决定。在这样的构想下，国家权力在本质上应当也必须是一个整体，唯有这样才能如镜面一般成为主权者权利实现的映射。

然而不可否认“权力实际上是落在日常的社会实践中，并且是统治与被统治之间关系所采纳的具体形式”[8]：一方面，主权者（们）的契约虽然只能产生统一而完整的主权，却并不代表主权对内的权力只能是僵硬的整体；另一方面，无论是强化统治的权威还是提升统治的质量与效率，国家权力的分割都成为事实上的一种选择。

（二）国家权力的可分割性

权力的分立并不是现代民主国家的创新，在波里比阿的笔下，古罗马时代的政权体制已经有了分权的端倪。执政官、贵族组成的元老院和人民都能够在政治舞台上发挥重要的作用。（参见：波里比阿.罗马帝国的崛起[M].翁嘉声，译.北京：社会科学文献出版社，2013.）社会契约论将国家权力诠释为国民权利的让渡，这种权力被细化为立法、司法、行政即所谓的“三权分立”。如果说立法、行政、司法三权分立的横向分权（separation of power），针对的是全权主义；那么中央与地方之间的纵向分权（division of power），瓦解的则是某种中央集权体制。可以说权力制衡的提出本身就建立在权力具有可分割性的基础上，然而，对于国家权力分割的理论问题，却无法回避以下问题：国家权力固然可分，但分割之后的权力，是否还是完整的权力，如不是，缺失的又是哪一部分？同时，分割之后的权力，与被分割的源权力之间又是一种怎样的关系，对等、从属或是其他？也许不同维度的分割将给我们带来不同的答案。

1.权力的横向分割

在三权分立模式下，立法权通过物化的形式，使得授权更为明晰化，也使得立法权成为民意表征和自决的最突出代表，在根本上构成了一切现代民主的逻辑起点。形式上的意义既包括民意代表的选举，也包括立法过程的博弈与最终决议。强化了立法权自身的实体价值，或者说立法权的实体价值表达途径之一便是立法权的程序实现。于是在这样的基础上，立法机关对立法权的享有和行使，被更多地认为是民主的表征，象征着个人的自我决断和自我实现。

作为国民自决方式的核心体现，立法权已成为国家统治合法性的重要基石，或者说对立法权的依赖源于这样一种美好的期望——“立法权足以代表多数人的利益，又不损及少数人的利益”，为实现这一期许，“立法机关不能把制定法律的权力转让给任何他人，因为，既然他只是得自人民的一种委托权力，享有这种权力的人就不能把它让给他人。只有人民才能通过组成立法机关和指定由谁来行使立法权。”[9]

立法机构由于其对民意或者说对利益或利益平衡的代表，也成为沟通个人与国家的桥梁，即便三权分立体制下的立法权并不具有超越行政权和司法权的优越性行政权的裁量范围一般被认为不得逾越立法权的界限，即不得侵犯法律保留的边界；同时，若立法权成为威权政治的另一种化身，那么司法权的“（违宪）审查”则是对这种暴力的防御。，立法权也比其他形式的权力体系或手段有了更深厚的正当性基础，而其他一切的国家权力，都只能由国民藉由议会以国家法律的形式转为授予，构成了代议制体制下一切权力安排与运行的合法性根基。

在以立法权为中心的三权分立体制下，国家权力的分割呈现出某种泾渭分明的特色，重叠与交集的概率较低。无论立法、行政还是司法权均保留了实质上的完整性，彼此之间并不存在依附关系。然而，“一个中央政府，不管它如何精明强干，也不能明察秋毫，不能依靠自己去了解一个大国生活的一切细节”[10]；统治的需要决定了多层级政府的存在，多层级政府的存在则以其所享有的权力为基石。

2.权力的纵向分割

任何权力安排都存在着层级设计，任何权力实现都依附于特定的组织机构。层级既是一种管理方式，又是一种组织形式，在很大程度上组织形式的层级决定了权力之间的纵向安排。然而权力的纵向分割在形式上的相似性，并不能掩盖彼此国家结构的实质性差异。有学者指出，“在权力下放体制中，地方管理权委托给在地方区域行使权力的中央政府的代理人，国家通过财政和纪律的措施实行控制……与权力下放不同，地方分权意味着中央政府或其代理人的权力转交给地方政府的代表，后者不直接对中央政府或其代理人负责；而联邦制和地方分权的主要区别主要在于两者的下级政府的独立地位明显不同：联邦制下的成员国职权行使的独立性，不同于单一制国家中地方的自治，成员国的独立性建立在宪法上，并由宪法加以保障，而不是像地方分权一样主要根源于普通立法。”[11]

尽管存在这种显著性的差异，联邦制和单一制都建立在一个共同的假设基础上——特定层级上的国家权力只存在横向分割的可能性，即对于联邦制国家而言，地方的权力并非源于中央派生，不存在分割的前提；对于单一制国家而言，地方获得的权力并非完全的、独立的权力。

3.从权力的分割到权利的分割

无论权力的横向或是纵向划分，都限定于国家权力的内部框架。然而作为契约产物的国家权力，其之所以具有可分割性的基础，并不仅仅是基于统治的需要，更主要的原因在于权利的分散性，即契约的完整性决定了权力的统一性，而权利的分散性决定了权力的可分割性。

在国家出现之前，以血缘为纽带、以地缘为依据形成的社会组织在某种意义上便具有地方性；当国家统治作为一个既定事实深深嵌入了人们的生活中时，曾经的先于国家而存在的地方自治已然为国家所主导，“地方自治权异化成了一项权能残缺的权利”[12]。这种形式上地方自治权的退化，实质却是地方性民主的缺失；承认地方独立的权利主体地位，则是承认地方居民的自决权，是权力向权利的回归。endprint

在这种回归中，地方立法权无疑是单一制国家实现地方主体地位和推进地方治理的最佳进路，从而为政治国家的公共生活诠释了自治——国家治理——地方治理与社会治理的发展轨迹。

三、地方性治理：中国的模式考察考察中国的地方性治理，必须以中国漫长的中央集权政治模式为背景，这种中央集权不仅终结了任何一种中央与地方进行契约化分权的可能性，更形成了与经济发展水平和政治体制一体的主流政治观念，追求“有序”和“和谐”，将国家和社会置于个人和家庭之上，从而成为个人与国家之间构建契约化民主关系的桎梏。然而即便历史上的中国有着一套精细化的行政制度，即条块结合、分级管理，实行对皇帝负责的行政、监察、司法之间的互相制约的统一而庞大的政府行政管理体系，但在吉登斯看来，这种前现代类型的官僚制赋予中央政府的权力比早期现代欧洲的民族国家所享有的权力要少得多[8]22。这种统治的意图与效果的差异，实际上是裂变式的体现，用今天的观点来看，就是帝国政治中心的控制力向边缘的逐渐衰减以及中央集权与下层结构的内部绥靖。

现代中国同样面临着类似的边疆与边界问题、统一与发展的选择性压力问题。在六十余年的实践中，也不断在中央统一性前提下进行着地方性治理的探索。在中央与地方关系的多个领域内，财政关系无疑是最惊心动魄的2008年3月15日，在十一届全国人大一次会议记者招待会上，时任总理温家宝答记者问时曾说到，一个国家的财政史是惊心动魄的。如果你读它，会从中看到不仅是经济的发展，而且是社会的结构和公平正义。，经济权力在一定程度上已成为财政权的代名词，财政也成为国家治理的另一系统[13]。以横向划分的标准解构地方财政权，完整的财政权无疑包含了决定权（立法权）之所以财政的决定权必须以立法权的形式出现，是因为财产是人民天赋的不可剥夺的基本权利。（参见：朱大旗.论税收法定原则的精神实质及其落实[J].国际税收，2014，（5）：12.）、征收与收入权（行政权）以及（各个维度上的）争端解决机制（司法权）。在司法权统一的前提下，地方自治的程度在很大程度上取决于地方财政的自决程度，以财政为中心考察中国的地方性治理，无疑具有典型的代表性。

（一）地方税收立法权的孱弱

1954年《宪法》规定全国人大是行使国家立法权的唯一机关，全国人大常委会拥有解释法律和制定法令的权力。参见：1954年《宪法》第22条、第27条、第31条。国务院有权规定行政措施、发布决议和命令。参见：1954年《宪法》第49条。各部部长和各委员会主任在本部门的权限内，根据法律、法令和国务院的决议、命令，可以发布命令和指示。参见：1954年《宪法》第51条。地方各级人大依照法律规定的权限通过和发布决议，民族乡的人大可以依照法律规定的权限采取适合民族特点的具体措施。参见：1954年《宪法》第60条。地方各级人民委员会（即地方人民政府）依照法律规定的权限发布决议和命令。参见：1954年《宪法》第64条。可以说，1954年《宪法》实际上建立了一个在中央形式上高度集中、在地方适度分散的立法体系。

1982 年《宪法》确认全国人大和全国人大常委会共同行使国家立法权。参见：1982年《宪法》第58条。国务院有权规定行政措施，制定行政法规，发布决定和命令。参见：1982年《宪法》第89条。各部部长和各委员会主任在本部门的权限内可以根据法律和国务院的行政法规、决定、命令，发布命令、指示和规章。参见：1982年《宪法》第90条。地方各级人大依照法律规定的权限通过和发布决议，民族乡的人大可以依照法律规定的权限采取适合民族特点的具体措施。参见：1982年《宪法》第99条。县级以上地方各级人民政府依照法律规定的权限发布决定和命令。参见：1982年《宪法》第107条。

从形式上看，立法权在某种程度上体现了逐级弱化的趋势，集中是主要趋势。即便1994年“分税制改革”在形式上对中央与地方的财政收支进行了划分，但并未触及中央与地方税收立法权的重新配置，而是继续沿袭着税收立法权集中模式，实质是“进一步明确了我国税收管理权限集中统一原则”《对湖南省人民政府法制办公室<关于地方政府制定城市房地产税施行细则有关问题的请示>的复函》（国法秘函[2003]169号）。：国务院在1984年、1985年两个授权下基本完成了我国税收法律体系的框架构建，而地方对相关税种执行的具体办法也几乎全部是以地方政府规章形式颁布的。根据数据库检索，在1994-2000年之间，仅有5部地方性税收法规（《浙江省个体工商户税收征收管理条例》、《江苏省实施<中华人民共和国税收征收管理法>办法》、《大连市税收征收管理条例》、《抚顺市个人所得税征收管理条例》、《五峰土家族自治县农业特产税征收管理条例》）；29个省、市人民政府颁布了60余部地方税收规章。1998年3月，国务院发布《关于加强依法治税严格税收管理权限的通知》（国发[1998]4号）进一步重申：“中央税、共享税以及地方税的立法权都集中在中央”，各地区、各部门“不得超越权限擅自制定、解释税收政策，也不得越权批准减免税收、缓缴税和豁免欠税”。《国务院关于纠正地方自行制定税收先征后返政策的通知》（国发[2000]2号）重申了先征后返政策作为减免税收的一种形式，审批权限属于国务院。

式微的地方税收立法权在2000年3月15日《立法法》通过此处以《立法法》通过之日为数据统计始点，基于《立法法》正式施行前的辐射和示范效应。之后其格局仍然沿袭了1994-2000年间的模式，地方性法规仅有3部《山东省地方税收保障条例》（2010）、《长阳土家族自治县农业特产税征收管理条例》（2001）、《淄博市地方税收征收管理若干规定》（2000年3月31日通过）。；地方政府规章近百部根据北大法宝数据库检索结果，进行纠错、调整、合并而得。，内容不仅涉及各个具体税种涉及税种有个人所得税、房产税、耕地占用税、城镇土地使用税、车船（使用）税、资源税、城市维护建设税、农业税（牧业税）等。，也涵盖税收征管、税收保障等综合性规定。换言之，孱弱的地方立法权实际上并非受地方居民节制，能够体现地方选民自治的立法权在财政领域的体现极其微弱。endprint

（二）地方税收行政权的“膨胀”

从前文地方性法规与地方政府规章对比的数据不难看出，在地方税收征管的具体决策方面，行政权扮演了更为重要的角色。

以房产税为例，由于房产在自然属性方面无法与地方服务分割开来，因此从公平负担的角度来看，地方对此利益拥有请求权，这种对财力的占有可以认为是与中央博弈的砝码。这种汲取机制，终极层面是个人的决定权，但制度层面究竟是地方性制度还是全国性制度，这一选择实际上关系着地方对房产税利益的汲取空间以及中央的管控范围。在这种利益分割的博弈中，在自上而下和自下而上的选择中，上海市和重庆市于2011年1月开始的试点无疑体现了二者的结合。虽然用严格的税收法定原则来衡量，此次试点是一种显而易见的僭越，是对法治原则的某种突破，然而也必须承认，通过地方性事务上个人话语权的行使，还原个人在地方层面的归属性，房产税不仅是构建起完善的地方税体系的契机，更是构建完善的地方公共服务、实现地方自治的基石。有学者指出，财产税的缺位导致地方公共服务的行为扭曲。（参见：陈少英.宪法框架下我国财产税法的变革[J].交大法学，2014，（1）：15-16.）

再以营业税改增值税为例，还原对货物与劳务征税的经济学基础，具有高流通性的货物与劳务的流转，普遍性的受益原则更加符合经济交易的实质，而现有营业税的存在即是服务于地方财政收入体系这一观点也早已被承认。“营改增”与房产税一般，同样是以试点地区为改革先导，而差异在于前者试点行业已推广至全国，后者却无法推进试点之路，个中原因既有间接税与直接税的税痛差异，也有这一问题所导致的各方面因素。虽然试点期间的“营改增”税收收入仍归地方所有，但试点之后的分配以及何时不再是试点，而是正式的税收制度，仍未可知。同时，不动产“营改增”之后如何分配，以及作为增值税的附加税消费税是否延伸至不动产，都成为充实地方税权的重要税源。

对于上述改革，以“膨胀”二字描述地方税收行政权似有不当，上述现象更多体现为一种政治现象，然而我们不得不承认，地方在税法改革中获得了更多权限。由此导致的问题是：对于集权的税收立法权是否是一个冲击，这种冲击是否具有一定合理性？同时，我们会疑惑，地方在财税领域的这种自治空间是否是独立的，在法律地位和法律责任方面是否拥有足够的合法性？

（三）中国的财政行为联邦制

所谓行为联邦，作为一种相对制度化的模式，它包含了中央和各省之间一种显性或隐性的谈判。谈判中的一个要素是：各省得到的某种利益是制度化的或特定的。作为回报，省级官员们保证，他们将代表中央以特定的方式作出行动[14]。行为联邦制的出现，一方面源于单一制结构下中央政府对地方的放权，另一方面，中央面对地方权力的崛起又通过选择性再集权对中央地方关系进行重新调整。除财政（税收）领域外，改革开放之初的国有企业改革也是典型性案例。

这种行为联邦制的描述可以很好地解释为什么在财政领域立法权不断集中的同时，地方的税权却得到隐性的扩张。由于人大制度体现并且巩固了一切权力属于人民和民主集中制的原则，立法权的集中成为国家统治的一种必然选择，虽然这种集中也曾经在一段历史时期内有了适度的松绑。然而与立法权的集中相比，财政权的分散却成为一种不得不面对的趋势，无论是“天高皇帝远”的古语还是“摸着石头过河”的改革精神，试错其实是一种权力下放，在客观上降低了改革的成本。

财政收入领域的权力下放始于20世纪80年代对企业的放权1992年经济体制改革要点颁布后逐步恢复中央对企业集团的直接控制。，这种中央对地方的放权带来的是政府对市场的放权。1994年“分税制”带来的是中央税收收入权集中和地方非税收入权膨胀的显隐两条主线，“分税制”在财政收入和支出责任上的不对称反而将地方隐性收入的问题推向了另一个极端，无论是地方对土地出让金的过度依赖，还是通过地方融资平台借债发债，在服务地方财政收入增长、增强地方经济权力的同时，也带来了对中央权威的冲击，这种冲击既包括议价能力的增长，也包括对正式制度的挑战。中央在土地出让金问题上并未对分享比例提出要求，而着重于其预算管理；在地方债问题上，从代发到自发自还，再到修订后的《预算法》将地方债的规模交由全国人大及其常委会来把握。2014年《预算法》第35条第1款规定：“地方各级预算按照量入为出、收支平衡的原则编制，除本法另有规定外，不列赤字。”原则上仍然禁止发行地方债。该条第2款规定：“经国务院批准的省、自治区、直辖市的预算中必需的建设投资的部分资金，可以在国务院确定的限额内，通过发行地方政府债券举借债务的方式筹措。举借债务的规模，由国务院报全国人民代表大会或者全国人民代表大会常务委员会批准。省、自治区、直辖市依照国务院下达的限额举借的债务，列入本级预算调整方案，报本级人民代表大会常务委员会批准。举借的债务应当有偿还计划和稳定的偿还资金来源，只能用于公益性资本支出，不得用于经常性支出。”在系列问题上，我们不难发现除必要的决定权外，我国的财政体制已经呈现出联邦的形式，只是地方的权限再大，也依然受制于中央的集权体制。

四、权利的回归：地方治理的路径选择如前所述，财政领域拉开我国改革序幕的具有深远影响意义的并非税制改革，而是国有企业改革。在这场改革中权力不仅下放给地方，更释放给市场，意味着让渡权利的主权者其在自由竞争市场中的经济权利被国家资本挤压的空间得到了释放，意味着国家权威在经济领域的逐步碎片化。如果说国家权力对市场的退让是经济自由的回归，那么作为经济自由子命题的政治自由，居民在地方性事务中的话语权的程度更是体现了经济活动政治化，政治问题法律化和程序化。

（一）中国语境下地方治理的合法性

国家行为的所有合法性基础必须基于它与人民的联系[15]。合法性的最早研究始于西方文化传统，是西方社会、文化自然演进的结果，在制度层面上也有浓厚的西方历史文化土壤作为其诞生的历史基础，因此，对于自由、平等的感知程度与信念不可否认存在着差异。在中国，传统文化中人民并不特别重视权力的来源性问题，而是政绩合法性的问题[16]，也就是说权力来源的渠道和权力来源的程序对于中国民众来说不是最核心的，关键是权力是否符合天道和民心。天道和民心最终表现在统治者是否能够顺应民意、关注民生[17]，或者说是通过给民众提供实质性的好处获得合法性。换言之，合法性在中国首要的衡量标准是经济利益的实现与分配。endprint

如果说20世纪80年代之前的中国经济领域内的自由欲求开始突破国家权力的束缚，那么其时的中国，在国家掌握一切资源分配权的前提下，即便生产力水平有限，可能并不普遍面临平等不足的问题。20世纪80年代之后的中国，经济领域内的自由发展，这柄双刃剑在带来权利解放的同时，也带来了更大的权利欲求空间：一方面，有限领域内的经济自由在更大的领域内带来了平等不足的问题；另一方面，有限领域内的经济自由的突破却面临着更大的（政治）瓶颈。

如果说在“单向依附型结构倾向”[18]的简单经济状态下，在经济层面，地方政府对人民需求的不断满足检验通过了地方治理的合法性，那么毫无疑问，经济自由的深入将对政治民主化的改革带来内部性压力。

（二）中央与地方契约化治理：以地方税收立法权为突破

法治化的中央与地方政府关系，不再是单纯的行政隶属关系和上下级关系，而是具有一定契约的性质[19]。这种契约化治理不仅表现在中央与地方关系的制度化方面，更表现在权力向权利的退让方面，即分散化的权力服从于分散化的权利，在形式上就表现为地方居民的自决权，而这在形式上也符合地方自治的传统定义。地方自治是指“在一定的领土单位内，全体居民组成法人团体（地方自治团体），在宪法和法律范围内，并在国家监督之下，按照自己的意志组织地方自治机关，利用本地区的财力，处理本区域内公共事务的一种地方政治制度”。（参见：中国大百科全书编委会中国大百科全书：政治学卷 [M].北京：中国大百科全书出版社，1992：56.）

新中国成立后六十余年来，尽管立法权集中是主要趋势，我们仍不得不承认地方对立法权纵向分割的要求。判断立法权是否在地方呈现出分散的态势，我们可以观察到以下两点：（1）在制度上，立法权形式上集中在全国人大及其常委会（体现为法律）、实质上集中在国务院（体现为行政法规），地方性法规和地方政府规章受到了严格的程序条件约束；地方制度的解释性、适用性等实体约束缺乏严格的标准，导致地方治理的个性化色彩凸显。（2）在实践中，对于中央与地方之间的胶着，其协调的方式却主要不是在上下级人大之间的协调，而是体现在上下级政府之间的协调。一方面，对于地方税，地方政府获得了国务院的概括性授权；另一方面，对于税收之外的其他收入，地方政府的权力日益膨胀。

制度与实践的偏离，恰恰成为法治的缺口。中央与地方的财政关系是决定公共资源分配的重要制度性变数，两者之间的关系是否合乎公共财政生产的效率要求，将不仅影响整体公共资源的分配与运用，更重要的是，由于公共财政作为私营经济部门生产与消费活动的重要互补财源，中央与地方是否能有效提供公共财政，也将对私营经济部门的运作以及长期经济发展有重大的影响[20]。对于地方而言，其财力构成来自税收、税收以外的收入以及转移支付；税收法定，并且其收入的增长受制于经济发展；（均衡性）财政转移支付规模主要取决于地方标准财政收支差额；二者的增长空间有限。因此一旦地方的支出压力过大，必然引发对其他收入的需求膨胀。有学者早就指出，随着分权化的改革深化，“预算外资金也成为各类政府自谋发展之路的物质基础”[21]。国务院对地方政府的授权一则不能有效缓解其财政压力，二则将合法性的质疑从中央复制到了地方。

要克服该弊端，其解决之道必须突破局限的行政系统。十八届三中全会通过的《关于全面深化改革若干重大问题的决定》（以下简称《三中全会决定》）指出，“逐步增加有地方立法权的较大的市数量”。较大的市代表了中央对地方的放权，数量的增加可能性将逐渐改变曾经极度不平衡的分布即“倾斜分权”。对于过去较长一段时期的倾斜分权，我国台湾地区学者谢庆奎曾撰文论述。（参见：谢庆奎.中国大陆地方政府府际关系之研究[J].人事管理，1999，（12）.）《三中全会决定》以及2015年《立法法》根据2015年3月15日第十二届全国人民代表大会第三次会议《关于修改〈中华人民共和国立法法〉的决定》，除省、自治区的人民政府所在地的市，经济特区所在地的市和国务院已经批准的较大的市以外，其他设区的市开始制定地方性法规的具体步骤和时间，由省、自治区的人民代表大会常务委员会综合考虑本省、自治区所辖的设区的市的人口数量、地域面积、经济社会发展情况以及立法需求、立法能力等因素确定，并报全国人民代表大会常务委员会和国务院备案。的修改意味着将扩大地方立法权行使主体的范围，核心是重塑地方人大的立法权。地方人大就财政事项的立法权，在税收之外，在地方债领域同样有助于催生现代地方政府。（参见：熊伟.地方债与国家治理：基于法治财政的分析路径[J].法学评论，2014，（2）：67-68.）

无论从税收法定原则出发，确立地方人大的税收立法权，实现地区居民在税收事项上更为直接的决定权，还是从十八届三中全会明确区域性公共服务作为地方事权，对匹配程度较高的财权的内在要求，在理论上都能为地方人大税收立法权找到立论所在。对于不具流动性的税源，由于其与地方的公共服务无法分割，因此从公平负担的角度来看，地方对此税源产生的利益具有请求权也毋庸置疑。

通过地方人大在地方税上的立法权建构，从而确立和确保地方的财力，才能构建完善的地方公共服务基础，更重要的是能够更好地实现地方性事务上个人的话语权。毕竟个人除了国家层面的归属，还有地方层面的归属，双重的归属性既包含了双重的义务负担，也包含了双重的权利享有。当然这种双重并不意味着重复，只是意味个人与国家的法律关系实际上也有分层化的考量。

因此，地方税的决定权归属于中央或地方仅仅是形式问题，换言之，这种决定权本应由纳税人所拥有，即“税赋决定选民”。只要个人自我决定的范围与决定内容覆盖的范围基本持平，只要不产生各种外部性，不产生对国家这一共同体法治的侵蚀，那么对这种地方治理，就应当在法律层面予以确认。

五、结语回顾现代西欧历史的重大转变，财政权力的配置往往成为影响历史进程的重要因素，它不只是资本主义的兴起（Marx的主张），也不只是现代理性官僚的出现（Weber的主张），而是从“版图国家”（domain state）到“税收国家”（tax state）的转变[22]。作为国家权力的一种，财政权体现了国家掌握与分配经济资源的能力与资格，然而，作为个人权利让渡的产物，财政权的本质却是私主体的经济自由与政治自由的保障。endprint

十八届三中全会以来，“财政是国家治理的基础和重要支柱”的提出，不仅提供了审视财政制度的新视角，同时也提出了公共领域权力作用方式的重大变革——从管理走向治理。治理强调的是多主体、多中心、多途径、立体式的协商与合作型社会管理模式。在价值追求方面，治理体现了社会价值的多元化，与“善治”有着异曲同工之妙。所谓善治，“除其他事项外，参与性、透明性和责任性、有效且公平，促进法治……善治确保了政治、社会和经济的重点是建立在广泛的社会共识的基础上的，在关于发展资源的分配问题的决策中，弱势群体的声音可以被听到。”[23]

无论是治理还是善治，财税在国家治理中的基础性作用都不容忽视。有学者从国家治理现代化的高度，对财税法治在其中的基石作用做了充分论证。（参见：刘剑文.论国家治理的财税法基石[J].中国高校社会科学，2014，（3）：145-156；刘剑文，侯卓.财税法在国家治理现代化中的担当[J].法学，2014，（2）：3-11.）国家权力展现多元化身份的可能性，同时中央与地方财政关系的政治博弈充满着各种探究可能，然而权力限制与权利保障的基本法治精神却是不变的。如果说地方主体存在着重新定义和重新定位的需要，那么在以权利重塑国家权力的当今社会，水平的、平等的、和平的谈判模式即治理便是其唯一的解读。ML

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Abstract：Since the third plenary session of the eighteenth CPC Central Committee， public finance has been upgraded to the height of national governance， and the pattern of national governance is under reconstruction. In the context of restraint of state power and diversity of social values， the form of cooperative and social management pattern shows multiple subjects， multicenter， multichannel and 3dimensional negotiation. Furthermore， to the substantive level， whether state power could be decentralized has become one path of the local governance. Starting from the system of state power and the status of local administration， this paper tries to analyze the new local governance pattern based on public finance and argues that under the traditional control pattern， the core of state power is vertical obedience but today the ideologies that power arises from rights demands the horizontal， equal and peaceful talk.

Key Words： local governance； status of local administration； patternendprint