支付机构备付金银行外部监督效果与原因分析

喻启红

（中国人民银行成都分行，四川 成都 610000）

根据《支付机构客户备付金存管办法》的规定，备付金银行（包括备付金存管银行和备付金合作银行）应当履行对备付金银行账户的开立与管理、客户备付金的存放、使用与划转以及客户备付金信息的核对与校验等外部监督职责，切实执行事前预防、事中控制、事后报告的全过程监督机制。但在实际情况中，部分备付金银行的外部监督作用并未达到预期目标，在事前、事中和事后环节都存在一定的失效现象，从而进一步影响客户备付金监管效果。

一、备付金银行外部监督现状

（一）在事前预防环节，备付金银行未按要求签订备付金协议和管理备付金银行账户

有的备付金银行为争取“大客户”，吸收客户备付金存款，在未获得其法人授权的情况下开展备付金存管业务，或者未按规定签订内容完整的备付金协议，与支付机构的权、责、利不明，不能对支付机构形成有效的事前约束；有的备付金银行协助支付机构违规开立备付金银行账户，或默许支付机构将自有资金账户作为备付金银行账户使用，导致账户性质不明、资金权属不明。

（二）在事中控制环节，备付金银行未对客户备付金的划转和使用实施有效控制

有的备付金银行对客户备付金划转支付指令的审核流于形式，未实现对支付指令合法性的实质性审核；未对备付金银行账户向支付机构自有资金账户或关联账户划转客户备付金等特殊业务予以高度关注；未实现对客户备付金划转与使用的系统监控，备付金存管系统缺少出金对象“白名单”控制功能、跨行转账控制功能和大额异常监控等重要风控功能，客户备付金外部监督的信息化和技术化水平有待提升。

（三）在事后报告环节，备付金银行未做好客户备付金信息的核对校验工作

有的备付金银行未充分运用客户备付金核对校验这一事后控制手段，将其视为普通的会计对账工作，仅核对备付金银行账户余额，未核对客户备付金数据的内在勾稽关系，迟报、漏报、错报的现象较为普遍；备付金存管系统建设较为滞后，功能不完善，客户备付金信息核对校验工作的时效性、准确性得不到保障。

二、原因分析

（一）影响备付金银行外部监督效果的内在因素

1.利益关系难以平衡。从业务的角度看，备付金银行与支付机构是合作关系，从备付金的安全角度看，备付金银行与支付机构是监督者与被监督者的关系，双重角色导致备付金银行难以平衡利益冲突。

2.收益成本存在差距。大多数支付机构客户备付金少、流动性强，其资金沉淀对备付金银行带来的收益，小于备付金银行为履行外部监督职责带来的系统、人员和管理成本投入，备付金银行的外部监督主动性与积极性不足。

3.部门之间尚待磨合。备付金存管业务牵涉同一法人备付金银行的多个职能部门，以及不同地区的多个分支机构，因竞争关系和利益分配不均，同一法人备付金银行内部尚未形成有效的监督合力，从而影响备付金银行整体监督效果。

（二）影响备付金银行外部监督效果的外在因素

1.支付机构存在逆向选择。客户备付金沉淀数额越大，支付机构的谈判能力越强，在备付金银行的选择过程中越占据主导地位。不同法人备付金银行或不同地区备付金银行的外部监督力度不同，会导致支付机构逆向选择，从监督严格的备付金银行换到监督松懈的备付金银行、从监督严格的地区换到监督松懈的地区。

2.备付金银行失职责任较难界定。比如在审核支付指令的过程，备付金银行往往按照与支付机构约定的支付指令必载项目，对支付机构提交的支付指令进行完整性和准确性审核，未对支付指令本身的合法性进行审核，从而导致客户备付金被违规使用，备付金银行失职责任难以准确界定。

3.行政处罚力度过低。《非金融机构支付服务管理办法》对备付金银行设定了限期整改、警告、处1万元以上3万元以下罚款、责令暂停或终止客户备付金存管业务的行政处罚。相对于可能造成的客户备付金损失，行政处罚力度过低，不能起到威慑、惩戒作用。

三、监管建议

（一）实现备付金银行“可进可退”

备付金银行不能因为利益原因，忽视和弱化对客户备付金的外部监督职责，拒绝或减少对客户备付金外部监督履职成本的投入，对于存在此情况的备付金银行，监管机构应在评估后对其实行退出机制。

（二）严格备付金银行法人职责

严格要求备付金银行法人对客户备付金外部监督负总责，对备付金存管业务实施统一谈判、统一授权、统一定价、统一系统接口、统一内部管理，将客户备付金外部监督具体工作职责落实到支付机构法人所在地的省级分支机构，压缩支付机构与备付金银行的博弈空间，减少支付机构逆向选择的可能。

（三）落实备付金存管系统建设要求

以备付金出金路径有效控制、备付金信息核对校验、备付金异常监测报警为建设标准，以实现T+2日内对T日客户备付金信息完成核对校验为建设目标，督促备付金银行完善备付金存管系统功能，实现与支付机构业务系统对接，充分发挥客户备付金核对校验机制对于防控客户备付金风险的重要作用。

（四）加大处罚力度

建议参照《中国人民银行法》、《商业银行法》等法律规定，设定对备付金银行相关人员的处罚条款，追究对备付金银行和相关责任人的民事赔偿责任，增加备付金银行的违规成本。

[1]马永保.第三方互联网支付经济法规制研究[D].安徽大学，2014.

[2]郭强.备付金银行对支付机构客户备付金监督管理存在的问题及改进建议[J].金融论坛,2015(08).