我国人口创新治理研究

郭雁　田飞

摘要：本文分析了我国人口管理存在的问题和原因，诠释了人口创新治理的涵义，依据公共管理理论和我国实践经验，梳理出人口创新治理的对策，探讨了智慧城市是实现人口创新治理的路径，基于智慧城市人口全生命周期公共服务平台，能提高人口治理水平，提高国家战略管理水平。

关键词：人口 创新治理 智慧城市

当今社会，人口是国家经济社会发展的重要战略性资源。作为人口大国的中国一度甩掉了“人口数量”的包袱，将“人口包袱”成功的转化为“人口红利”，丰富的人力资源为我国经济社会的发展起到了助推器的作用，也为提升我国的综合国力起到了决定性作用。十八届三中全会中提出要创新社会治理体制、改进社会治理方式。本文认为，人口创新治理的涵义是以人口全生命周期为中心的，基于人口管理经验在管理基础上引入新的管理理念和方法，对传统的社会管理模式及管理方法进行完善更新，不断拓展和细化公共服务的内容，从以政府为单一主体的管理，向以政府主导、非政府组织、社会组织和企业参与的一体化治理转型，从而使治理主体与客体形成良性互动，建设良好的社会治理生态环境，实现更理想的政治、经济和社会效益。

根据中国知网（CNKI）文献检索结果，国内缺乏对人口创新社会治理的认识和研究。大多数为流动人口等特定人群创新管理的研究，没有关于人口全生命周期过程管理的研究和讨论，有小部分仅限于体制创新的理论研究，缺乏实现人口创新路径的实践探索。本文分析了我国人口管理存在的问题和原因，依据公共管理理论，借鉴我国实践经验，梳理出人口创新治理的对策，探讨了实现人口创新治理的路径。

一、我国人口管理和公共服务存在的问题及原因分析

（一）人口公共服务缺位现象和原因

我国人口基数大、人均资源少是我国的基本国情，人口问题依然是中国长期面临的重大问题，人均公共服务资源远远低于发达国家，公共服务资源始终处于相对紧张的状况。以医疗卫生资源为例，近年来，随着国家不断投入，医疗卫生机构数、医疗卫生机构的病床数和人员总数在继续增加的同时，资源配置结构也在不断改善，《中国卫生统计摘要》显示，2011年末，全国医疗卫生机构总数达95.4万个，比2005年增加约7.2万个。然而在我国人口持续增长的趋势下，“看病难、看病贵”的问题没有得到根本解决，大医院、名医院更成了优质稀缺资源，特别是生育高峰期，儿科、产科医护人员明显不足。

在我国现代化进程中，流动人口是我国的特有人口现象，流动人口管理是人口管理的重点内容。第六次全国人口普查数据显示，2010年离开户口地半年以上人口达到2.61亿人。人口的流动不仅促进了农民增收，带动了区域间经济和社会的交流与互动，也为流入地的城市建设和经济社会发展做出了重要贡献，但同时带来城市流动人口的管理问题。当大量人口从农村流入城市，流动人口管理服务工作内容剧增，在管理上存在缺位、不到位现象。例如，由于全国各地流动人口服务管理水平存在一定的差异，全国流动人口计划生育管理“一盘棋”格局尚未形成，一些地区流动人口利用现居住地的服务管理盲点和漏洞趁机违法生育。2011年9月安徽省亳州市从所有农村乡镇随机抽取2009—2010年流出人口生育个案3787人，进行了问卷调查，政策外出生人数达到1444人。其中，怀孕时受到流入地访视的仅为296人，孕环检信息有效通报率仅为28.9%[1]。同时，流动人口公共服务缺失，容易引发的大量不安定因素，影响一些地方的社会稳定。以北京市朝阳区为例，2005—2009年，朝阳区外来流动人口犯罪案件占全区审结批准逮捕案件的82.86%，在城市犯罪中占据了很大的比重[2]。

一方面，由于我国人口有着人口总量大、人口迁移规模化、人口老龄化等特点，随着人口形势的复杂化多样化，人口的集聚使城市承载力达到极限，流入地公共资源短缺问题明显暴露，公共服务需求也呈迅速扩张之势，公共服务缺口也越来越大，因此开始出现了人口管理缺位和公共服务盲点，也出现了一些人口管理和公共服务制度上的缺失。另一方面，政府本身无法满足巨大的公共服务需求，仅仅靠政府职能部门提供公共服务则显得“心有余而力不足”，仅靠单一的管理主体，没有“第三部门”、社会组织、企业和公民参与的治理格局将不再适应人口形势的发展和变化。

（二）人口管理的“碎片化”现象及原因

1、人口管理部门存在人口“信息孤岛”

人口管理事务涉及人口的出生、入学、就业、婚姻、医疗、养老等一系列人口规划管理和公共服务内容，因此涉及到公安部门、卫生计生部门等十几个政府职能部门。近年来，在信息化建设的驱动下，这些部门都有独自设计的人口信息管理系统，也独立进行各自的信息化建设。同时，这些部门内部还建立了多种人口相关的信息管理系统，这些系统互相不兼容，成为山头林立的“信息孤岛”。

“人口信息孤岛”造成了资源的巨大浪费，信息化的重复建设浪费了大量的财力和物力。各个信息资源库信息采集来源不同，都不能完整的反映人口总体状况，影响了人口统计信息及时性和准确性，影响了提供决策依据的有效性。同时给基层增加了很多不必要的工作压力，也造成了大量重复的工作，原本为了提高工作效率的信息化手段反而成了降低工作效率的累赘。

形成“人口信息孤岛”主要原因是信息化建设中缺乏顶层设计。这些人口信息系统的设计往往还停留在注重局部环节的层面上，缺乏整体协调，弱化了人口信息系统的整体功效。

2、人口职能部门间存在部门壁垒，缺乏管理合力

人口的服务管理工作是一项综合性的社会系统工程，涉及众多的政府职能部门，人口相关的管理部门在管理的内容上存在不同也存在交集，造成服务管理工作“零散化”，往往容易陷入“政出多门、多头管理”的部门间合作困境。例如，公安机关仅仅办理流入人口暂住证明，而计划生育部门重点针对育龄人口进行登记，其他职能部门也只是针对自己管理对象进行登记，部门管理服务的对象交叉、零散，没有一个部门能够全面掌握人口的流出与流入的信息，对流动人口的信息通报往往也就无法落实，综合治理的效能较弱。

由于相关职能部门缺少相应的服务管理机构和手段，也没有相应的综合部门牵头，部门共享机制和协同机制遇到体制瓶颈，从而使政府职能部门的整体合力难以很好发挥，无法形成齐抓共管的局面。

二、人口创新治理对策

随着人口形势的复杂化多样化，公共治理呈现细致化趋势。人口管理必须走创新治理之路。人口创新治理是以人口全生命周期为中心的，基于人口管理经验在管理基础上引入新的管理理念和方法，对传统的社会管理模式及管理方法进行完善更新，不断拓展和细化公共服务的内容，以政府主导、非政府组织、社会组织和企业参与的一体化治理主体与客体形成的良性互动，形成更为良好的社会治理生态环境，从而实现更为理想的政治、经济和社会效益。人口创新治理对策如下：

（一）整合信息化资源，探索信息共享机制

1、整合政府相关信息系统

在整合的信息系统中，“一站式服务”将成为政府公共产品交易与公共服务供给的主要方式。通过整合与人口相关的经济、社会、资源环境相关数据，发布基于个案的公共服务引导信息及安全预警预报，为城市管理提供决策服务。

2、探索信息共享机制，加快建立完善国家人口基础信息库

尽管人口信息共享管理工作已具有一定的基础，但远远不能满足需求，必须逐渐建立部门信息共享机制，实现人口管理信息共享。2013年12月30日，中共中央、国务院印发了《关于调整完善生育政策的意见》，再次提到要加快推进国家人口基础信息库建设，实现婚姻、生育、户籍管理等方面的信息共享。

3、通过现代化信息技术，提高政府提供公共服务的能力

通过“智慧城市”等现代化信息技术，促使政府信息化建设从传统的“电子政府”过渡到“整合的政府”和“无处不在的服务性政府”，能够提高政府提供公共服务的能力[3]。智慧城市作为信息技术的深度拓展和集成应用，是全球战略新兴产业发展的重要组成部分，通过现代网络技术和信息化手段的运用，充分整合各类现代社会管理资源，实现城市人口基础信息的全域全员管理，实现个体信息的地理信息定位管理，确保城市实有人口基础信息的完整、准确，构建跨地区跨部门协作体系，促进城市人口管理模式和公共服务方式的转变。

（二）探索跨界治理服务模式

1、探索跨部门协作的人口治理模式

“跨界性”便是整体政府的核心特征之一[4]。自1997年英国政府实施的“协同政府”改革之后，欧美其他发达国家也根据本国国情，运用整体性治理理论制定发展策略，有效克服了以往公共服务体系分散带来的弊端，从而提高了公共服务质量，提升了政府的形象。

在实际工作中，我国也有较好的实践经验，2013年，随着大部制改革进程的推进，我国开始探索流动人口卫生和计生基本公共服务有效模式。在原国家人口计生委等四部门开展计划生育基本公共服务均等化试点工作的基础上，增加基本公共卫生服务内容，将为流动人口提供建立健全健康档案。部门整合有效提升政府人口治理水平。

2、探索跨越政府、市场、社会三大领域的边界的治理模式

随着公共服务需求也呈迅速扩张之势，提供公共服务的部门不能仅靠政府部门，“治理”除了国家和政府之外还必须强调社会力量，发挥“第三部门”和公民参与的作用，能够在一定程度上矫正“市场失灵”和“政府失灵”， 既能做到政府部门不该管也管不到的事情，还能填补社会发展资金和社会发展力量的不足。跨界治理服务模式是政府和社会组织共同为社会成员提供公共服务，管理国家和社会公共事务，协调多方利益关系，提高公共服务水平，实现多赢式人口治理目标，从而能够实现社会的和谐有序发展。

3、探索跨地区治理服务模式

以改善流动人口民生、促进流动人口的社会融入为目标，突破地区间社会管理和公共服务障碍。充分利用信息化手段，建立跨地区共享机制，使个人信息在具有安全性、唯一识别性的前提下，易于“携带”和便于“流动”。探索从中央到地方的流动人口管理组织网络体系，建立全国统一的管理模式和管理机制，加强流出地与流入地的管理机构之间区域协作，形成双向和多向共管格局。例如，苏鲁豫皖四省经过十年努力和探索，初步形成了综合治理出生人口性别比工作合力，证明了跨地区协作的模式适应人口经济社会发展的形势，是值得学习和推广实践经验。

三、创新人口治理实现的路径

智慧城市是人口创新治理的途径，是实现人口治理的有力武器。随着信息化的快速发展，在物联网、互联网和云计算技术发展的共同促动下，智慧城市（Smart City）作为城市治理的新模式，是政府治理转型的新模式，为实现整体治理和协同治理提供了科技支撑，能够拓展和实现公共服务的内容。

基于智慧城市人口全生命周期公共服务平台是智慧城市中针对人的公共服务平台。该系统提供了融合、关联性的管理和服务，通过对个人特征的提取和分析，结合信息推送技术，支持服务内容聚合、定制、推荐和推送服务。该系统可以支持一系列跨部门的公共服务，实现城市其他部门的数据交换和服务共享，实现跨部门的新型关联特色服务；该系统前期以政府相关职能部门主导建设并提供一定的服务，逐步将医院、学校等公益组织、社会组织、社区以及相应的服务提供商纳入管理系统，形成政府主导、社会力量和市场为补充的服务系统；该系统先期支持面向个人、家庭、老年人的公共服务，后期逐步融合其他公共服务。

基于智慧城市人口全生命周期公共服务平台，实现了智慧城市公共服务的定制和融合技术，涵盖了和人有关的服务并支持其他服务的融合。该平台包括基础数据层、数据加工层和应用服务层三个层次的内容，首次以人的生命周期为主线，通过对人口数量、结构和分布迁移等关系经济和社会发展重大问题的综合分析，为智慧城市提供人口出生、入学、就业、婚姻、就医、养老等公共服务提供决策引导信息和安全预警预报信息，立足卫生计生部门建立高效的组织体系和信息网络优势，与公安、民政、教育等部门以及国际国内有关组织密切合作，充分利用地理信息系统（GIS）技术，整合人口信息资源，改善系统结构，分析相关经济、社会等宏观信息资源，为政府制定科学的区域发展战略、政策及公共服务提供有力的科学依据。

参考文献：

[1]亳州市农村地区流出人口生育情况调查分析报告[R].亳州市2012年重点工作报告，2012年12月6日

[2] 陈艳，李雨聪.城乡结合部流动人口犯罪问题分析——以北京市朝阳区为例[J].北京政法职业学院学报，2010（3）：94—99

[3]史璐.智慧城市的原理及其在我国城市发展中的功能和意义[J]. 中国科技论坛，2011（5）：97—102

[4]陶希东.跨界治理：中国社会公共治理的战略选择[J].学术月刊，2011（8）：23

〔本文系国家863计划信息技术领域智慧城市二期重大项目：城市人口全生命周期公共服务支持技术研究与系统（项目号：SS2013AA010306）

阶段性成果〕

（郭雁，1971年生，山东临沂人，安徽人口职业学院高级统计师。研究方向：人口学、公共管理学、统计学。田飞，1960年生，河南禅城人，安徽大学社会与政治学院教授。研究方向：人口学、统计学）