快速城镇化中政府行为对失地农民就业的影响

马林靖　王燕　苑佳佳

摘 要：我国快速城镇化过程中，失地农民的就业是其市民化的关键。对天津4个“宅基地换房”试点镇的调研表明，“换房农民”换房后虽然平均收入有所增加，但支出的增长更快，净收入有减少的趋势；而其就业状况也不容乐观，2012年有50.67%的劳动力没有工作，有36.44%的家庭依靠政府补贴生活。对政府行为与“换房农民”就业的博弈分析表明，一次性货币补偿过多或提供的失业保障过多，都会降低“换房农民”的就业意愿，而政府提供有效的就业服务则可促进“换房农民”的就业。因此，政府应完善征地补偿制度，构建失地农民多渠道安置体系；完善社会保障制度，实施适度的失业保障；提供有效的就业服务，提高失地农民实现就业的概率，并降低其找工作的成本。

关键词：快速城镇化；失地农民；华明模式；宅基地换房；换房农民；就业意愿；征地补偿；失业保障；就业服务

中图分类号：F249.21；F224.32 文献标志码：A 文章编号：1674-8131（2015）01-0001-07

一、引言

城镇发展建设用地稀缺与农村宅基地建设粗放的矛盾，直接诱发了天津“宅基地换房”的试点改革，进而推动天津从2005年开始进入快速城镇化的轨道（马林靖 等，2011）。“宅基地换房”政策促使天津的城镇化率从2007年的76.31%迅速提高到2012年的81.55%，平均每年有50万农民成为户籍上的城镇居民。这些转型新市民是政府推行“宅基地换房”试点改革形成的“片内居民”，即其所在乡镇作为示范小城镇进行“宅基地换房”改革，用自己的宅基地换取相应面积的楼房居住。2008 年入选上海世博会城市最佳实践区的华明镇，就是天津第一个完全实现农民（四万）从平房搬进楼房的典型案例。

从2006年开始，天津先后开始重点实施四批共计46个“宅基地换房”试点的小城镇建设。到2010年底，第一、二批15个试点示范小城镇基本建成，25万农民从分散的村庄陆续搬入小城镇居住；2011年底，第二、第三批11个示范小城镇基本建成，16万农民迁入新居；截至2012年底，已累计实施了四批43个示范小城镇试点，开工建设住房3 200万平方米，40万农民迁入新的小城镇居住（张贵 等，2011）。政府利用出让土地的收入负责农民的新居的建设、管理以及耕地复垦，实现耕地平衡和资金平衡，推进城镇化；农民迁入楼房，过上基础设施齐备、有暖气、有水电的城市花园洋房生活；开发商可以拿地经营；一举三得，前景美好。但是在此过程中，受制于自身技能、思想观念、信息获取能力等因素，用宅基地换房的农民可能会陷入就业转型的困境之中。因此，“换房农民”，或称之为“转型农民”或“新市民”（马林靖，2012），能否顺利实现就业转型和收入增长成为人们关注的问题，而其中政府的作用，相关政策对“换房农民”就业的影响更是值得深入研究的关键问题。本文通过实地调研，对天津4个“宅基地换房”试点镇的225户500多个劳动力的收入和就业情况进行分析，并通过博弈模型对快速城镇化进程中政府行为对转型新市民就业的影响进行了理论层面的补充分析。

二、“换房农民”的收入变化与就业状况

本研究所使用的数据资料来源于课题组在2013年初进行的天津涉农区县农民就业及生活状况的调查。本研究的样本为天津近郊涉农区县中4个第一批“宅基地换房”示范小城镇（2008年换房入住），即选择位于天津东、西、南、北四个方位的东丽区、西青区、津南区和北辰区，再在每个区县随机抽取一个乡镇（现为街道），分别为东丽区华明镇、西青区张家窝镇、津南区葛沽镇、北辰区双街镇，以入户访谈方式形成有效样本225户，涉及劳动力521人。从男女比例分布看，男性劳动力的比例为48.37%，女性劳动力的比例为51.63%；其中各示范镇的男女劳动力比例基本均衡（见表1）。

调查中我们发现，样本中已经进行“宅基地换房”的农民比例高达97.33%，未进行“宅基地换房”的比例只占到2.67%，其中华明镇已经实现了完全的“宅基地换房”，张家窝镇、葛沽镇和双街镇“宅基地换房”比例分别为98.08%、98.18%和92.00%。换房以后仍拥有耕地的家庭比例也是非常低的，只有5.78%的家庭还有耕地，其中葛沽镇已无耕地，华明镇有4.41%的家庭还有耕地，张家窝镇有5.77%的家庭还有耕地，双街镇拥有耕地的家庭相对较多，达到14.00%。

从总体上看（剔除物价影响因素），从2009年到2012年，除津南区葛沽镇的收入小幅下降以外，其他3个镇的平均收入都呈现小幅增长的趋势，但增长幅度不同。但是，由于收入增长的幅度小于支出增长的幅度，所以2012年的净收入要小于2009年的净收入（见表2）。支出增加的原因，41.8%的人认为是食物价格上涨，23.6%的人认为是医疗或物业费用增加，余下的少数人认为是水电和教育等增加了他们的开支。可见，“换房农民”搬进城镇生活以后，在收入增加的同时，生活支出也在快速增加。

当我们问到调查对象“目前生活中最大的问题是什么的”时候，30%的人认为目前最大的问题是看病养老，26%的人认为是生活费用高，18%的人认为是有工作但收入低造成生活困难，7%的人认为就业是其目前最大的问题。而对未来生活，30%的人担心未来的养老问题，24%的人担忧将来的收入，还有20%的人担心医疗没保障，担心就业和教育的各占3%和4%，19%的人还会担心其他的问题。

由于“换房农民”超过九成已经没有承包地了，所以其生活来源是我们关注的问题。调查结果表明，2012年样本家庭超过半数（52.89%）依靠打工收入来维持生活，有10.67%的家庭主要靠自营工商业来维持生活，其余超过三分之一（36.44%）的家庭则依靠政府每月的补贴过日子。

对4个样本镇调查的结果显示，2012年50.67%的劳动力没有工作，与2009年的28.24%相比，未就业人数增加了一倍，其中四分之一是想找工作未找到的；而这些人想找但未能找到合适工作的原因，近一半归咎为政府原因，15%左右是农民自己嫌工资低不愿意干（图1）。进一步对比2009年和2012年样本劳动力的就业类型：2009年有1/4的家庭是以务农为主业的，而2012年务农的比例仅有1.59%，打工比例则迅速上升到了70%以上，自营工商业也相对上升了8个百分点。同时，对样本劳动力理想就业类型的意向调查结果显示，超过半数的人都希望能去企业打工，20%的人希望未来可以自己创业，而希望务农的比例只有4.52%。

图1 调研对象2012年未就业原因分解图

三、“换房农民”与政府之间的利益博弈分析

快速城镇化背景下，政府和“换房农民”之间的博弈主要分为两个阶段，即关于征地补偿的博弈和关于社会福利保障的博弈，往往前一个阶段的博弈结果都会对下一个阶段的博弈产生影响。本文将借鉴“社会福利博弈模型”，首先对第一阶段征地补偿制度对“换房农民”就业的影响进行博弈分析，然后对第二个阶段社会福利保障（分为失业保障和就业服务两项）对“换房农民”就业的影响进行分析。

在混合策略中，参与人以某种概率分布随机选择不同的行动。在二人博弈中，如果参与人的一方在执行其均衡混合策略时，另一个参与人执行任何一个纯策略的期望支付与执行均衡混合策略的期望支付无差异。

1.征地补偿制度对“换房农民”就业的影响

在政府与“换房农民”关于社会福利和就业问题展开谈判之前，双方已经针对征地补偿的问题进行了博弈，并且达成了均衡。征地补偿的博弈结果往往会对“换房农民”的就业产生正面或负面的影响。在各种征地补偿方式中，一次性货币补偿是最易操作和实施的补偿方式，同时也是我国城镇化征地过程中最常采用的一种补偿方式。因此，本文主要针对一次性货币补偿对“换房农民”就业产生的影响进行博弈分析。

博弈主体为政府和“换房农民”，政府有提供一次性货币补偿和不提供一次性货币补偿两种行为选择，“换房农民”有找工作和不找工作两种行为选择。博弈主体支付矩阵如图2，变量w、m、c、k、h、v、r、s、t都是正数。其中，w为“换房农民”实现就业所获得的工资；m为政府用一次性货币支付的方式给“换房农民”的征地补偿；c为“换房农民”的消费；k为“换房农民”增加消费的系数，k>1；h为“换房农民”处于失业时，减少消费的系数，h<1；v是“换房农民”的个人能力，也可以认为是“换房农民”工作时带给社会的价值，-v可以理解为既不找工作又没有收入的人给社会所带来的负担；r是“换房农民”实现就业的概率，0≤r≤1；s是失业者不找工作所获得的闲暇；t代表失业者不找工作的成本，主要指生活上所遇到的困难或受到的社会歧视，s-t可以解释为失业者不找工作时除了货币收入以外所得到的利益。

我们可以得出结论1：一次性货币补偿支付的征地补偿金越多，“换房农民”找工作的概率越小。特别是当m=v时，ε=0，也就是说，当征地补偿金数额相当于“换房农民”自身价值时，“换房农民”就不去找工作了。事实上，政府以一次性货币补偿给“换房农民”的征地补偿金额往往都超过了“换房农民”自身的价值，因此，会造成“换房农民”不愿去找工作。

在天津“宅基地换房”实施过程中，政府就是通过一次性货币补偿的方式对“换房农民”进行补偿的，按照耕地面积每亩补偿2万～10万元不等。由此可能导致的结果是，“换房农民”的就业意愿较低或者选择工作时存在着严重的怕苦怕累思想，所以就业状况并不理想。

2.失业保障制度对“换房农民”就业的影响

博弈主体仍为政府和“换房农民”，政府有提供失业保障和不提供失业保障两种行为选择，“换房农民”有找工作和不找工作两种行为选择。博弈主体支付矩阵如图3，变量w、u、v、r、s、t都是正数，其中u为在“换房农民”处于失业状态时政府给予的失业保障金，w、v、r、s、t与上文定义相同。

从而我们得出结论2：失业保障金越多，“换房农民”找工作的意愿越小，同时，政府提供失业保障金的动力也越小；特别是当失业保障金数额大于等于“换房农民”的自身价值时，“换房农民”就会对失业保障金产生依赖，彻底放弃找工作。更重要的是，失业保障金越高，自愿选择失业的“换房农民”就越多。

3.政府就业服务对“换房农民”就业的影响

博弈主体仍为政府和“换房农民”，政府有提供就业服务和不提供就业服务两种行为选择，“换房农民”有找工作和不找工作两种行为选择。博弈主体支付矩阵如图4，变量 w、u、v、r、c、i、i′都是正数，其中，c为政府提供就业服务付出的成本，i和i′分别为政府在选择提供就业服务和不提供就业服务时“换房农民”找工作需要付出的成本（显然i′>i），w、u、v、r与上文定义相同，并且假定政府不提供就业服务时“换房农民”找到工作的概率r为0。

当政府选择提供就业服务时，若wu且r>iw-u，则“换房农民”选择找工作。当政府选择不提供就业服务时，“换房农民”选择不找工作。当“换房农民”选择找工作时，若rcv+u，则政府选择提供就业服务。当“换房农民”选择不找工作时，政府选择不提供就业服务。

该博弈有两个纯策略纳什均衡：“不提供就业服务，不找工作”和“提供就业服务，找工作”。前者这是一种消极的处理方式，不能解决“换房农民”的就业问题；后者是一种积极的处理方式，能有效促进“换房农民”的就业，但是该纳什均衡是有前提的，即w>u和r>max{iw-v，cv+u}同时成立。

从而我们可以能出结论3：要想达到“提供就业服务，找工作”这一积极的纳什均衡，首先，要求“换房农民”工作时取得的工资大于失业时得到的失业保障金；其次，要求政府努力提高“换房农民”找到工作的概率，比如加大对“换房农民”就业培训的力度等；最后，要求政府努力降低换房农民找工作的成本以及政府提供就业服务的成本。

四、结论与政策建议

对天津“宅基地换房”4个试点镇的实地调研表明，“换房农民”换房后平均收入有所增加，但是支出增长幅度更大，净收入呈现减少趋势；而其就业状况也不容乐观，2012年有50.67%的人没有工作，有36.44%的家庭依靠政府补贴过日子。进一步对政府与“换房农民”的博弈分析表明，一次性货币补偿过多或提供的失业保障过多，都会降低“换房农民”的就业意愿，而政府提供有效的就业服务则可促进“换房农民”的就业。因此，政府行为，即相关政策的实施会对转型新市民的就业行为产生重大影响。基于以上分析提出以下建议：

第一，完善征地补偿制度，构建失地农民多渠道安置体系。当前，一次性货币补偿是我大多数地区对失地农民的补偿方式和安置方法。这种方式虽然容易操作和实施，但只解决了失地农民失地后短期内的问题，而没有考虑其长期的生存问题和保障问题，也降低了失地农民找工作的积极性。因此，需要进一步完善当前的征地补偿安置制度，使补偿安置既能改善失地农民当前的生存现状，又能兼顾其长远生存和保障问题。应将货币补偿与社会保障、再就业安置相结合，实行多样化的补偿安置方式和渠道。比如，可以降低一次性货币补偿额，将其用于发展村集体经济，从而提高分成，使失地农民可以获得长远的持续收入；同时，也可有效增强失地农民的就业意愿，有利于其收入增长。

第二，完善社会保障制度，实施适度的失业保障。对有工作能力、想找工作而暂时没有找到工作的失地农民提供失业保障是必要的，但在保障这些人处于失业状态时的基本生活的同时，也应保持促使其尽快再就业的激励，也就是说，要合理规定失业保障金额，不能超过就业时的工资，以防降低失地农民找工作的积极性。同时，建立完善的失地农民社会保障制度，也可以降低企业吸纳失地农民的成本，从而使企业愿意为失地农民提供更多的就业岗位。

第三，提供有效的就业服务，提高失地农民实现就业的概率，并降低其找工作的成本。政府不但应通过政策引导增加就业岗位，还应为失地农民提供免费的就业培训，提高失地农民的工作能力和个人素质，从而提高他们找到工作的概率，进而提高他们寻找工作的积极性。此外，寻找工作的成本增加也会导致失地农民寻找工作的积极性降低，因此，政府应建立有效的就业服务平台，如就业信息网络系统就业信息网络系统的建立主要包括以下几方面：一是建立人力资源系统，按村、镇、区分层次，对该地区内失地农民进行逐一分类登记，详细记录其年龄、性别、文化程度、劳动技能、就业意愿等内容，建档立册，实行网络化管理，便于劳需匹配；二是建立就业岗位调查系统，将当地各个企业的劳务信息进行汇总，及时准确地收集劳务用工信息，便于为失地农民提供合适岗位；三是建立劳务信息系统，利用各种媒体平台，如电视、广播、网络等形式，或是举办企业招聘会、召开就业专题讲座、印发通知等形式，及时让失地农民获取相关就业信息。 ，以降低失地农民寻找工作的成本。

参考文献：

马林靖.2012.快速城市化进程中来自新市民的声音——天津宅基地换房农民的就业与生活考察[M].天津：南开大学出版社.

马林靖，周立群.2011.快速城市化时期新市民就业转型的难点、重点与出路研究——以天津宅基地换房政策为例[J].调研世界（12）：20-22.

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（编辑：夏 冬）