我国区域经济合作的路径与机制创新

郝寿义

现在我国越来越多的区域规划被纳入国家发展规划中，截至目前，全国共有100项左右区域规划及相关的政策文件上升到国家战略，剔除一些重复规划，主要的国家战略性区域规划有60多项。“十八大”以来，国家提出新的区域发展战略思路，主要是三大战略：“一路一带”、京津冀协同发展和长江经济带。这三个战略与以前提出来的上升到国家战略的区域规划相比，具有以下特点：一是高层非常重视，都是国家高层领导直接提出来的；二是格局大，兼顾东中西和南北，强调区域平衡发展；三是全球布局，形成了全方位的开放格局；四是海陆协同发展。

“十八大”以前，我国的区域性战略规划大多是在一个省行政区域内的，而三大战略都是跨区域的，具有明显的区域整合特征。区域经济合作存在困境（“集体行动”困境、“囚徒博弈”困境、“公地悲剧”困境等）和矛盾（不确定的远期合作收益与直接的支付成本、合作利益分配与成本分摊、利己主义与信息不对称、非正式制度协调与短期利益、资源环境的公共物品属性与产权收益补偿等），区域经济合作机制是区域经济合作顺利进行的制度基础。所以，发展长江经济带，区域的协调机制、合作机制就成了一个非常关键的环节。

区域的合作一定要合作双方、多方共赢，不能玩“零合”；要共赢或者多赢，一个很重要的原则就是蛋糕要做大，再合理地分配出去。如何做到这点，区域合作机制非常重要。从我国的区域经济合作实践来看，主要有两条路径。一是“自上而下”路径（以京津冀协同发展为代表），其优点是：具有中央高度权威性，协调成员利益冲突效率高，在跨区域重大合作问题、长期项目决策和公共物品供给方面能力突出，对于合作决策执行具有较强的约束力；不足在于：可能缺乏充分协商，各方信息未能有效反馈，权力寻租，资源整合效率低，容易造成政府合作超前、政府合作多而企业和社会组织协作少的局面。二是“自下而上”路径（以泛珠三角区域合作为代表），其优点是：具有鲜明的区域治理特点，合作成员地位平等，合作内容协商充分，协调组织灵活、适应性强，区域自组织，区内资源整合效率高，社会组织参与，合作形式和内容丰富；不足在于：协调机构的权威性不足，对合作成员的约束力不强，当区域整体利益和重要成员利益产生冲突时协调能力弱，重大项目、公共物品提供效率低，容易产生“议而不决”的境况。

长江经济带不同于京津冀和泛珠三角，是一个包括三个大的次区域的“带”，经济合作范围比较宽，而且是多层次的。长江经济带范围内由国务院批复的区域规划就有“长三角”“成渝经济区”“鄱阳湖生态经济区”“皖江城市带”“江苏沿海地区”等，其已有的区域合作也各具特点。长江经济带战略的提出为其区域合作的深化和扩展带来了良好契机，应勇于创新，积极探索区域经济合作新机制。长江经济带要发挥“串联效应”，利用长江黄金水道形成经济联系更加密切的经济区，应建立“自上而下”与“自下而上”相结合的经济合作机制：一是成立超越行政区划、具有较高权威性的协调机构，以制定整体性的合作发展规划，协调解决成员之间的利益冲突和矛盾；构建多层次合作体系，确保合作决策高效落实；完善区域合作决策落实的考评机制。二是建立高级别决策咨询机构，保障合作内容、合作制度的科学高效。三是完善利益分配机制和补偿机制。根据市场原则，协调好合作收益分配和成本分担补偿，保障各利益主体能够在专业化分工中获益；建立各类专项基金，实现基金支持方式多元化，支持重大基础设施建设、生态环境保护以及落后地区产业转移对接等。四是推进相关机制的制度化、合作方式的规范化。完善规章制度建设，约束合作成员政府对经济合作的任意干预以及合作组织机构偏离公平原则的权力运用行为。