毛泽东与新中国第一部宪法

◎毛 胜

（作者系中共中央文献研究室副研究员）

1954年，毛泽东亲自修改宪法草案

毛泽东的宪法情结

宪法是一个国家的根本大法，又称“母法”，为规范国家和社会生活的各项法律法规的制定，提供了根本的依据。无论是在学生时代，还是在革命和建设的征程中，毛泽东对宪法始终保持高度关注。

早在1910年，尚在东山小学堂读书的毛泽东，就在《新民丛报》第四号上的《新民说》第六节“论国家思想”处，写了这样一段批注：“正式而成立者，立宪之国家，宪法为人民所制定，君主为人民所拥戴；不以正式而成立者，专制之国家，法令为君主所制定，君主非人民所心悦诚服者。前者，如现今之英、日诸国；后者，如中国数千年来盗窃得国之列朝也。”这段批注，是迄今为止发现的毛泽东最早的政论文字，清晰地表达了他对君主立宪和封建专制两种国家体制的理解，及其希望由康有为、梁启超那样的维新派进行改革，以英、日为楷模进行立宪变法的主张。

10年后的1920年，接受了马克思主义的毛泽东，开始将自己对宪法的进一步认识，付诸革命的实践。当时，他领导“驱张（湖南督军张敬尧）运动”取得了胜利，决定接着开展湖南自治运动。新任湖南督军谭延闿，为了笼络人心，巩固自己的统治，也声称将采取“湖南自治”、“还政于民”的政策。毛泽东抓住这个机会，与彭璜、龙兼公起草了《由“湖南革命政府”召集“湖南人民宪法会议”制定“湖南宪法”以建设“新湖南”之建议》，并于10月5日至6日在长沙《大公报》上公开发表。这个文件承认谭延闿为首的湖南省政府是一个“革命政府”，由这个政府召开人民宪法会议是比较现实的。文件进而提出：人民宪法会议代表，必须实行直接的平等的选举，每5万人中产生一个；由人民宪法会议制定宪法，根据宪法产生正式的湖南议会、湖南政府以及县、区、乡自治机关。如此进行，“新的湖南乃建设告成”。但是，这样的“自治”是谭延闿无法接受的。1920年11月，取谭而代为湘军总司令赵恒惕，更是撕下伪装，露出反动的真面目。无情的事实，让毛泽东认识到与军阀商讨宪法无异于“与虎谋皮”。

又过了10年，1931年11月，中华苏维埃第一次全国代表大会在江西瑞金县叶坪村举行，毛泽东当选为中华苏维埃共和国临时中央政府主席。根据大会主席团的决定，由任弼时、王稼祥、毛泽东等人组成的宪法起草委员会，讨论制定了《中华苏维埃共和国宪法大纲》，并经大会通过。这部《宪法大纲》明确规定：“中国苏维埃政权所建设的是工人和农民的民主专政的国家。苏维埃全政权是属于工人、农民、红军兵士及一切劳苦民众的。”围绕着“工农大众当家做主”，《宪法大纲》还具体地规定了劳动人民在各方面享有广泛的民主权利。这就为临时中央政府和各根据地的立法和施政方针确定了共同遵守的基本准则，不仅在当时起到了重大作用，而且有着不可磨灭的历史意义。

随着革命事业的发展和政治经验的积累，毛泽东对宪法的认识也越来越深刻。1940年2月，他在延安深刻地指出：“在革命成功有了民主事实之后，颁布一个根本大法，去承认它，这就是宪法。”抗日战争胜利后，毛泽东更是一再指出，必须结束国民党的一党专政，成立民主的联合政府，并在全国解放之后实行自由的无拘束的人民的选举，召开国民代表大会，制定宪法，选举正式政府。1946年2月9日，在政治协商会议取得积极成果之际，毛泽东接见美联社记者时还高兴地说道：“总的方面，中国走上民主舞台的步骤已经部署完成。各党当前任务，最主要的是在履行政治协商会议的各项决议，组织立宪政府，实行经济复兴。共产党于此准备出力拥护。对于政治的及经济的民主活动，将无保留，出而参加。”但是，蒋介石为了维护独裁统治，很快就推翻了政治协商会议的决议，并挑起了大规模内战。

经过3年多的艰苦战争，中国革命事业终于取得了伟大的胜利。为了建立一个真正由人民当家作主的新中国，中国共产党和各民主党派、无党派民主人士及各人民团体一道，成功地召开了新的政治协商会议，即中国人民政治协商会议。1949年9月29日，政协第一届全体会议一致通过了《中国人民政治协商会议共同纲领》。《共同纲领》包括序言和总纲、政协机关、军事制度、经济政策、文化教育政策、民族政策、外交政策等7章。在当时的历史条件下，中国人民政治协商会议代行全国人民代表大会的职权，《共同纲领》具有临时宪法的作用。

毛泽东主持起草新中国第一部宪法

到1952年底，第一届全国政协即将到期，当时面临两种选择：一是尽快召开第二届全国政协会议，二是召开《共同纲领》中规定时机成熟即应举行的第一届全国人民代表大会。经过慎重考虑，中共中央认为：在3年来所取得的伟大成就的基础上，在大规模的经济建设开始进行的时候，应该根据《共同纲领》的规定，定期召开全国人民代表大会和地方各级人民代表大会，并开始进行起草选举法和宪法草案等准备工作。1953年元旦，《人民日报》社论将“召集全国人民代表大会，通过宪法，通过国家建设计划”列为1953年的3项伟大任务之一，得到全国人民的热烈拥护。

1953年1月11日，毛泽东邀请18位党外民主人士，召开座谈会，专题听取他们对召开全国人民代表大会和制定宪法的意见。有人在会上提出，现在就着手制定宪法，还有不少困难。还有人存有顾虑，担心社会主义性质的宪法有可能对一些党派、阶级、团体不利？对比，毛泽东解释说：“困难是可以克服的，孙中山先生领导的辛亥革命，在南京临时政府成立后的几天工夫，由19个代表（每省一个人）就搞出了‘临时约法’。我们的《共同纲领》，经过大家讨论，实际上搞起来，前后也不过一个月。”他还说：“我们的重点是照顾多数，同时照顾少数。凡是对人民国家的事业忠诚的，做了工作的，有相当成绩的，对人民态度比较好的，各民族、各党派、各阶级的代表人物都有份。”

经过毛泽东及周恩来的耐心工作，人们在召开全国人民代表大会和制定宪法这两件大事上统一了思想认识。1953年1月13日，中央人民政府成立了宪法起草委员会，毛泽东担任主席，委员有毛泽东、宋庆龄、李济深、沈钧儒等33人。但是，我国部分地区在1953年遭受严重自然灾害。为集中力量救灾，中央人民政府委员会于9月18日通过了关于推迟到1954年召开全国人民代表大会及地方各级人民代表大会的决议，宪法的起草工作也相应推迟。

1953年底，中共中央决定成立宪法起草小组。宪法起草小组同样由毛泽东亲自挂帅，另外3人都是党内的“笔杆子”：陈伯达、胡乔木、田家英。1953年12月27日，毛泽东率领宪法起草小组乘专列抵达杭州刘庄，专心为中华人民共和国起草第一部宪法草案。时任浙江省委书记谭启龙回忆说：“毛主席住在刘庄1号楼。每天午后3点，他便带领起草小组驱车绕道西山路，穿过岳王庙，来到北山路84号的办公地点。当时北山路84号大院30号是由主楼和平房两部分组成。主楼先前是谭震林一家居住的，谭震林调到上海后，我家搬进去了。我们让出后，毛主席就在平房里办公，宪法起草小组在主楼办公，往往一干就是一个通宵。”

1954年6月11日，宪法起草委员会第七次会议通过《中华人民共和国宪法草案》

为了起草好宪法，宪法起草小组非常重视学习世界法律文明上的诸多案例。1954年1月15日，毛泽东给刘少奇并中央各同志发去电报，详细介绍宪法起草小组的工作计划，并列出相关参考资料，希望政治局委员及在京中央委员阅看。这些文献包括：1936年苏联宪法及斯大林报告；1918年苏俄宪法；罗马尼亚、波兰、德意志民主共和国、捷克斯洛伐克等国宪法；1913年天坛宪法草案、1923年曹锟宪法、1946年蒋介石宪法；法国1946年宪法等等。从中，我们看出毛泽东对制定宪法的重视和用心，不愧为做一项为新中国法制建设奠定千秋基业的大事。用他自己的话来说，就是：“宪法是一个国家的根本法，从党的主席到一般老百姓都要按照它做，将来我不当国家主席了，谁当也要按照它做，这个规矩要立好。”

在杭州的3个多月时间里，毛泽东带领宪法起草小组从起草宪法草案到一次又一次的修改，一共完成了4稿，并提交中共中央政治局扩大会议讨论修改。其中，毛泽东修改审定的《宪法草案初稿说明》，比较集中地反映了起草宪法的指导思想：一是宪法草案从法律上保证实施过渡时期的总路线；二是宪法草案从法律上保证发展国家的民主化；三是宪法草案从法律上加强各民族的团结；四是宪法草案是《共同纲领》的发展；五是宪法草案的结构和文字力求简明，字数连序言不足一万字。

在宪法起草过程中，毛泽东不仅出观点、出思想，而且在文字上做过多次修改，并在几个稿子上多次写下批语，倾注了极大的心血。比如，毛泽东强调起草宪法要“以事实为依据，不能凭空臆造”。他还强调，宪法要“简单、明了、通俗易懂”。又如，他在研究1918年苏俄宪法时，发现其将列宁写的《被剥削劳动人民宣言》放在前面，作为第一篇。受此启发，毛泽东决定像《共同纲领》一样，在宪法总纲前面写一段序言。这成为我国宪法的一个特点，一直保持到现在。

征求全国人民的意见

1954年3月23日，宪法起草委员会在北京举行第一次会议，毛泽东主持会议并代表中国共产党向会议提出了中共中央起草的《中华人民共和国宪法草案（初稿）》。他在会上郑重表示：“这个初稿可以小修改，可以大修改，也可以推翻另拟初稿。”

在进行认真而严肃的讨论后，委员们接受了这个初稿，并决定将它分发给政协全国委员会、各大行政区、各省市自治区的领导机关、各民主党派、人民团体和武装部队进行讨论，广泛征集各方面的意见。3月25日，中共中央正式发出通知，要求各地党委认真组织对宪法草案初稿的讨论，并设立有各方面人士参加的专门机构，配备得力人员，及时将讨论意见进行综合整理，在每次会后的一天内报宪法起草委员会办公室。从这一天开始，到6月11日结束，共计8000多人参加了讨论，提出修改意见5900多条。宪法起草委员会认真研究每一条意见，对初稿进行了讨论修改。

6月11日，宪法起草委员会召开第七次会议，一致同意将宪法草案提交中央人民政府委员会，标志着宪法起草工作胜利结束。在这次会议上，毛泽东总结说：“宪法的起草，前后差不多7个月。最初第一个稿子是在去年11、12月间，那是陈伯达同志一个人写的。第二稿，是在西湖两个月，那是一个小组起草的。第三稿是在北京，就是中共中央提出的宪法草案初稿，到现在又修改了许多。每一稿本身都有许多修改。在西湖那一稿，就有七八次稿子。前后总算起来，恐怕有一二十个稿子了。大家尽了很多力量，全国有八千多人讨论，提出了五千几百条意见，采纳了百把十条，最后到今天还依靠在座各位讨论修改。总之是反复研究，不厌其详。将来公布以后，还要征求全国人民的意见。宪法是采取征求广大人民的意见这样一个办法起草的。这个宪法草案，大体上是适合我们国家的情况的。”

6月14日，毛泽东主持召开中央人民政府委员会第30次会议，通过了《中华人民共和国宪法草案》和《关于公布中华人民共和国宪法草案的决议》。毛泽东在会上讲到宪法的意义时，指出：“一个团体要有一个章程，一个国家也要有一个章程，宪法就是一个总章程，是根本大法。用宪法这样一个根本大法的形式，把人民民主和社会主义原则固定下来，使全国人民有一条清楚的轨道，使全国人民感到有一条清楚的明确的和正确的道路可走，就可以提高全国人民的积极性。”在表决前，李济深、宋庆龄、张澜、黄炎培等人纷纷发言。他们结合自己的切身经历，指出：“中国人民要求立宪行宪已经有五六十年了，但是从来不曾有过真正民主的宪法。如今，中国人民多年来流血奋斗所寻求的目的，由于中国共产党和毛主席英明正确的领导，就要如愿以偿了。这将是中国自有历史以来第一部人民的宪法，是真正的名副其实的人民宪法，也是领导中国人民走上社会主义大道的宪法。在宪法草案中体现了建设性、和平性、团结性和进步性。”

6月16日，《人民日报》公布了宪法草案全文，并发表题为《在全国人民中广泛地展开讨论中华人民共和国宪法草案》的社论。在随后的两个多月里，全国约有1.5亿人参与讨论，提出的意见有138万多条，充分反映了人民群众对新中国第一部宪法充满真诚而热切的期盼，这也极大地激发了人民群众参政议政的政治热情。当时在起草委员会秘书处工作的许崇德，时隔多年后回忆说：“我印象最深的就是宪法草案的全民讨论。1954年，我国发生了严重的洪涝灾害。宪法草案公布的时候正好是6月，很多地方都被水淹了，地方党委就组织群众在防洪大堤上开小组会讨论，场面相当感人。”“讨论得出的意见成千上万，可是洪水已经冲垮了公路，铁路也不通，怎么办？各地就用飞机大包大包地运材料。当各地的意见送到北京，我一看，都是用一层层的油纸打包捆好的。打开的时候，我心里真是特别激动，在如此困难的条件下，人民群众依然对新中国的宪法充满了期盼。”

“五四宪法”的诞生

1954年9月9日，宪法起草委员会召开第八次会议，在吸收各地意见的基础上，最终形成了《中华人民共和国宪法草案（修正稿）》。9月20日，一届全国人大一次会议举行全体会议，表决通过了《中华人民共和国宪法》，史称“五四宪法”。出席这次会议的代表共1197人，投票1197张，同意票1197张。中国各族人民经过长期的艰苦斗争，终于有了一部代表自己利益、体现人民民主原则和社会主义原则的宪法。宪法第一条就是：“中华人民共和国是工人阶级领导的、以工农联盟为基础的人民民主国家。”

“五四宪法”的内容，包括总纲、国家机构、公民基本权利和义务、国旗国徽首都共4章106条。它把党所创建的基本制度和党所制定的基本方针和重要政策予以宪法化、条文化，为我国后来的民主建设与制度建设奠定了基础，是我国走向依法治国的重要标志和新的起点。

当时，苏联的宪法被称为“斯大林宪法”。所以，有同志建议把新中国第一部宪法称为“毛泽东宪法”，也有同志请求授予毛泽东最高荣誉勋章。此外，为北平和平解放作出重大贡献的傅作义表示，虽然毛泽东抹去了“中华人民共和国主席是国家元首”这一条，但是“这并不能抹去亿万人民衷心的爱戴。愈谦逊愈伟大，愈伟大愈谦逊”。就这些意见，毛泽东语重心长地说了一段话：“有人说，宪法草案中删掉个别条文是由于有些人特别谦虚。不能这样解释。这不是谦虚，而是因为那样不适当、不合理、不科学。在我们这样的人民民主国家里，不应当写这样不适当的条文。不是本来应当写而因为谦虚才不写。科学没有什么谦虚不谦虚的问题。搞宪法是搞科学。我们除了科学以外什么都不要相信，就是说，不要迷信。中国人也好，外国人也好，死人也好，活人也好，对的就是对的，不对的就是不对的，不然就叫做迷信。要破除迷信。不论古代的也好，现代的也好，正确的就信，不正确的就不信，不仅不信而且还要批评。这才是科学的态度。”

毛泽东对宪法的科学态度，还表现在他对宪法中可能存在问题的论述上。毛泽东认为，“宪法不是天衣无缝，总是会有缺点的。‘天衣无缝’，书上这样说过，但天衣我没有看见过，也没有从天上取下来看过。我看到的衣服都是有缝的，比如我穿的这件衣服就是有缝的。宪法，以及别的法律，都是会有缺点的，什么时候发现就及时修改。反正全国人民代表大会会议一年一次，随时可以修改。”1982年12月4日，五届全国人大五次会议通过的现行宪法（“八二宪法”），就建立在“五四宪法”的基础之上，是对“五四宪法”的继承和发展。