从战略全局来科学认识和主动引领中国经济新常态

张占斌 周跃辉

从战略全局来科学认识和主动引领中国经济新常态

张占斌 周跃辉

改革开放30多年来，中国经济保持持续、高速的增长，经济总量已经跃居世界第二位，成功步入上中等收入国家行列，并成为一个经济大国。当前，中国经济已进入一个新的发展阶段——新常态。经济下行压力的持续加大，“中等收入陷阱”风险的不断累积，客观上都要求经济增速进行“换挡”，以及经济增长目标向合理区间“收敛”。站在新的历史起点和高位上，我们要以习近平总书记系列重要讲话为指引，深入贯彻落实党的十八大，十八届三中、四中、五中全会精神，以更高境界、更大格局、更宽视野来把握“十三五”时期中国经济新常态的战略方向，在变化中把握机遇，在机遇中寻求突破，推动中国经济迈上更高台阶，全面建成小康社会，为实现中华民族伟大复兴的中国梦奠定坚实基础。

一、缓中有变:中国经济新常态的历史背景分析

经过30多年的高速增长，2014年中国GDP总量已达到63.65万亿元，占到世界经济总量的13.3%①国家统计局:《中华人民共和国2014年国民经济和社会发展统计公报》，《人民日报》2015年2月27日。。从经济总量、经济结构、经济效益、经济影响等层面看，中国已成为经济大国。但在人口红利衰减、资源环境约束加剧、国际经济格局深刻调整等一系列内外因素的作用下，中国经济正进入“新常态”，也就是说中国经济、社会发展进入了一个新阶段。

(一)已成为经济大国，站在从经济大国迈向经济强国的新起点

关于中国经济发展与经济增长阶段的讨论②有关经济发展阶段的讨论，发展经济学一般从工业化、城市化等发展阶段来论述，本文从狭义的经济总量、经济增速、人均国民收入等角度来探讨这个问题。，目前经济学界还有不同的意见。有学者认为:到2015年左右，也就是“十二五”末“十三五”初，中国将进入增长速度回落的时间窗口期，经济的潜在增长率将可能下一个较大的台阶，由近些年10%以上的增长率下调至7%左右③刘世锦:《我国增长阶段转换与发展方式转型》，《国家行政学院学报》2012年第2期。。也有学者认为，在新常态下，中国经济仍有8%的增长潜力④如北京大学林毅夫教授就持这种观点。。从经济总量的角度看，中国经济确已进入一个新阶段。据统计，1978年，中国GDP只有1482亿美元，居世界第10位。2014年中国GDP初步核算为63.6万亿元，合计约10万亿美元，居世界第2位⑤参见国家统计局: 《中国统计年鉴 (2014)》，中国统计出版社，2015年，第44页。。从东部沿海部分发达省、市看，某些省、市的经济总量或人均GDP已接近或超过世界上一些中等发达国家的水平。根据联合国的统计，到2013年底，中国钢、煤、水泥、棉布等200多种工业品产量居世界第1位，制造业大国的地位基本确立(见表1)。通过经济总量、部分省市人均GDP、制造业产值等综合指标的横向比较，可看出中国改革开放30年多年创造了世界经济史上的“增长奇迹”，已成为名副其实的经济大国。

表1 中国工业主要产品产量居世界的位次

我们还可以用国内生产总值的世界占比、科技创新水平指数、服务业产值占比、城市化率和国际储备货币占比5个综合指标来具体量化和分析一下经济强国的具体含义①参见魏礼群:《由经济大国到经济强国的发展战略》，《新华文摘》2013年第18期。。从国内生产总值的世界占比看，根据 IMF(International Monetary Fund，即国际货币基金组织)的统计，2013年，美国、日本、德国的国内生产总值占世界GDP总量的比重分别为22.7%、6.6%、4.9%，而中国国内生产总值的世界占比为12.4%，说明已经具备了迈入经济强国的经济总量门槛条件。但从科技创新水平指数看，2013年，中国科技创新能力排名仅在第12位，与以科技创新支撑的经济强国还有很大距离。从服务业产值占比看，2014年，美、日、德、英、法等国的服务业产值占GDP的比重都在80%左右，而中国服务业产值占比仅为48.2%。再从城市化率看，2014年，中国城市化率为54.7%。一般认为，发达国家的城市化率普遍超过70%，说明中国城市化率有待进一步提高。另外，从国际储备货币占比看，人民币在国际储备货币中的占比还不到1%，说明与以金融实力支撑的经济强国还有较大距离。②张占斌、周跃辉:《新常态下的大国经济》，湖南人民出版社，2015年，第41页。综上论述，可认为:中国已是经济大国，但还不是经济强国。

所以，我们应当清醒地认识到，经济规模大并不代表国际竞争力强。从历史上看，1830年，中国GDP总量虽然仍占到世界经济总量的29%，居世界首位，而英国GDP总量仅占世界经济总量的9.5%，但英国的产业结构与中国完全不一样。这一时期，英国钢铁产量不断增加，机器制造业的迅猛发展，并开始向西欧各国输出蒸汽机及各种技术设备，而中国的GDP总量主要来自农产品和手工业品。③戴逸:《18世纪中叶以来中国与世界各大国国力的比较》，《思考中国》，红旗出版社，2010年，第32页。因此，到了1840年，英国用产业革命带来的坚船利炮打开了中国国门，使得中国开始走向积弱积贫④张占斌、周跃辉:《两个百年战略节点与中国经济强国梦研究》，《中共党史研究》2014年第1期。。正如《落日的辉煌》一文所言: “正是在同一个时间，在地球的另一端，尤其是在英国，一种新的文明——挑战全球的工业文明正在萌发;一场伟大的革命——最终改造了整个旧世界的资产阶级革命正在进行;一个新的运动——冲决中世纪封建神学桎梏束缚的思想启蒙运动正在蓬勃发展。由此以降仅100多年的历史，就彻底地改变了中国在世界格局中的地位，中国由一个洋洋自得的天朝大国急剧地坠入落后挨打的境地而一蹶不振。”⑤《学习时报》编辑部:《落日的辉煌》，《光明日报》2000年6月19日。因此，站在从经济大国迈向经济强国的历史新起点上，我们应当更加重视产业结构优化和经济质量提升。只有这样，才能真正提升国家的竞争力，才能真正实现成为经济强国的伟大目标。

(二) “刘易斯转折点”①所谓“刘易斯转折点”是指这样一种情况:在发展中国家中普遍存在二元经济结构，在剩余劳动力消失之前，社会可以源源不断地供给工业化所需要的劳动力，即劳动力的供给是无限的，同时工资还不会上涨。直到有一天，工业化把剩余劳动力都吸纳干净了，这个时候若要继续吸纳劳动力，就必须提高工资水平。否则，农业劳动力就不会进入工业部门。这个临界点又称“刘易斯拐点”。加速到来，要素资源约束加剧

改革开放以来，中国经济持续快速增长的一个重要推动力就是人口红利的持续释放。由于中国国内生产成本和劳动力工资低，国外的制造业企业纷纷离岸外包到中国。而这一比较优势正随着中国人口结构的变化而不断衰减。统计数据表明，到2012年，中国16岁至59岁的劳动年龄人口为93727万人，比上年末减少345万人。同时，老年人口的比重继续攀升，60周岁及以上人口为19390万人，占总人口的14.3%，比上年末又提高0.59个百分点。到2013年，16岁至59岁的劳动力资源数量又减少244万人。②转引自王一鸣主编:《改革红利与发展活力》，人民出版社，2013年，第34—35页。中国人口红利拐点的出现，至少会带来三大后果:一是劳动力成本上升，劳动力要素的比较优势逐步减弱;二是由于老龄人口增加，人口抚养比提高，储蓄率将会下降，进而推高资金成本;三是劳动力人口总量减少，带来“民工荒”等用工短缺现象。这三大后果将直接导致中国潜在经济增长率的降低。

从2010年开始，按照常住人口的口径，即考虑到劳动力从农村向城市流动因素的情况下，农村劳动年龄人口的减少量，已经逐年接近城市劳动年龄人口的增加量 (两者相等的那个点，就是中国劳动年龄人口停止增加的时刻)。与此相应，劳动力市场已经在逐步作出反应:一方面表现为全国范围不断出现“民工荒”现象，另一方面表现为农民工工资的逐年上涨。而按照定义，这就是“刘易斯转折点”到来的特征性表现。③蔡昉:《人口转变、人口红利与刘易斯转折点》，《经济研究》2010年第4期。从本质上讲，“刘易斯转折点”的到来，就意味着传统人口红利的消失。当然，在今后和未来一段时期，我们应当通过提高劳动人口的资本存量来创造新的人口红利，加快从人口大国走向人力资源大国。

此外，要素资源的供给约束日益加剧，这也显示中国经济已到了一个新的发展阶段。过去30多年，中国过度依靠投资和外需的经济增长模式，已使得能源、资源、环境的制约影响越来越明显。据统计，目前中国淡水、一次性能源、钢材、水泥、常用有色金属等5类主要资源的平均消耗强度高出世界平均水平约90%，成为世界上国内生产总值能耗最高的国家之一。石油、铁矿石、铜精矿、铝土矿等重要矿产资源的对外依存度均超过50%，进口压力不断增大。④徐绍史主编:《加快转变经济发展方式》，人民出版社、党建读物出版社，2015年，第18页。可以说，要素资源的边际供给增量已经难以支撑传统的经济高速发展路子，这也在客观上促使中国经济逐步回落到一个新的平稳增长区间。

(三)进入上中等收入国家行列，面临“中等收入陷阱”风险

以“人均国民收入水平”来划分一个经济体的发展阶段，是经济学界的一种重要分析方法。按照世界银行2008年提出的最新划分标准，世界上的国家和地区可以划分为“低收入”、“中等偏下收入”、“中等偏上收入”(即“上中等收入”)、“高收入”4种类型 (见表2)。人均国民收入低于975美元以下的为低收入国家和地区。中等收入国家和地区的人均国民收入是在976美元至11905美元之间。在这当中还分了两个小组:一个是中等偏下收入，人均国民收入在976美元至3855美元之间;另一个是中等偏上收入，人均国民收入在3855美元至11905美元之间。从中国经济的实践看，2014年，人均GDP⑤中国统计部门主要使用GDP数据，近似代替“人均国民收入”。已超过7000美元，2015年估计能达到7800美元①按照目前估计的2015年为7%的经济增长率，预计到今年年底，中国人均GDP能够达到49600元，按照目前的人民币兑换美元的汇率水平，数值将为7800美元左右。中共十八届五中全会也将这一估计数值写进《建议》文件中。。按照世界银行的标准，已进入中等偏上收入行列，正向高收入迈进。

从拉美、东南亚一些国家的经历看，它们早在上个世纪七八十年代就进入中等收入国家行列。但由于其中的多数国家在向高收入经济体的攀升过程中，经济增长仍然依赖从低收入经济体发展成为中等收入经济体的战略、模式和方法，使得进一步的经济增长被原有增长机制锁定，而人均国民收入难以突破高收入的下限，导致这些国家一直徘徊在中等收入水平上，这就落入了“中等收入陷阱”。②张占斌: 《中国跨越“中等收入陷阱”的战略问题》，《经济研究参考》2012年第56期。以马来西亚为例，1980年，它的人均国民收入在世界上的排序是第84位，到2009年排序依然为第89位，20年间基本没有变化。

表2 世界银行2008年最新的划分标准(人均国民收入)

发展中国家在摆脱贫困时，往往追求经济的快速增长，容易忽视技术进步、结构优化，以致出现经济与社会、城乡、地区、经济增长与资源环境失衡和分配不公等问题，导致社会危机或经济负增长、失业率提高、收入差距扩大等结果。“中等收入陷阱”的本质就是一个经济体从低收入进入中等收入后，如果不能迅速有效地进行制度变迁和政策转化，形成新的增长动力，那就可能出现增长停滞，导致经济和社会问题丛生。③世界银行的经济学家在《东亚经济发展报告(2006)》中提出了“中等收入陷阱” (Middle Income Trap)的概念，认为:世界上鲜有中等收入的经济体成功地跻身为高收入国家，这些国家往往陷入了经济增长的停滞期，既无法在工资方面与低收入国家竞争，又无法在尖端技术研制方面与富裕国家竞争。此外，在低收入经济体和高收入经济体的两面夹击下，中等收入经济体极易被挤出国际分工体系，这种外部环境的恶化也会加剧经济增长的困境。因此，像中国这样的发展中国家，如果在增速的转换过程中没有经过必要的发展战略调整，没有实现增长动力的平稳转换，就有可能掉入“中等收入陷阱”。进而言之，站在新的发展起点上，我们必须清醒地认识新常态下“中等收入陷阱”的风险与挑战，尽可能把困难估计得更多些，集中精力，把自己的事情做好。

(四)体制机制障碍较多，全面深化改革进入攻坚期

从70年代末开始，一场改变命运的改革在中国大地上逐步展开。伴随着真理标准问题的大讨论，走出十年动乱灾难的党和人民果断地摒弃了“以阶级斗争为纲”的错误路线，实现了空前的思想解放。随后，在实事求是精神的鼓舞下，又依靠改革破除了制约生产要素优化配置和生产力发展的体制机制障碍，释放了潜在的制度红利，获得了经济发展的不竭动力，从而带来生产力的解放、生产效率的提高和物质财富的增长。回顾改革历程，每一次重大改革都给党和国家的发展注入新的活力，给事业前进增添了强大的动力。④张占斌:《保持增强战略定力，持续释放改革红利》，《光明日报》2015年9月14日。

但是，也得承认，尽管通过30多年的改革开放，一些方面的改革已取得突破性进展，但市场化导向的改革并没有彻底完成，很多地方还不到位。以新型城镇化为核心的土地制度、户籍制度、社会保障制度、投融资体制等领域的配套改革还处于起步阶段，需要进一步全面深化改革。此外，政府部门对微观经济活动的干预仍然比较多，行政性审批方式在资源配置方面还占据很大的地位。在市场起决定性作用的新常态下，政府职能需要重新定位和调整，需要理顺体制机制，实现行政流程的再造等。①邓文奎:《把简政放权向纵深推进》，《十二届全国人大三次会议〈政府工作报告〉辅导读本》，人民出版社，2015年，第161页。

全面深化改革就必定要触动原有的利益格局，但触动利益往往比触及灵魂还难。在改革起步阶段，由于改革举措带有“普惠式”，改革结果是普遍受益，改革的深层次问题往往不会凸显，阻力也较小，共识比较容易达成。而新一轮的改革已经越过“帕累托改进”阶段，当年那些曾经绕过去的和放在一边的矛盾和问题并没有消失，相反却可能随着改革的推进而成为绕不过去的“拦路虎”。今天，这些累积的矛盾和问题，已经摆在我们面前，躲不开，也绕不过。换句话说，在经济新常态下，改革已进入深水区和攻坚阶段，其艰巨性、复杂性和纵深性正在不断加强。②国家行政学院经济学教研部: 《中国经济新常态》，人民出版社，2014年，第36页。

(五)世界经济格局深刻调整，全球治理体系变革进入新阶段

自2008年国际金融危机至今，世界经济增长已经历过两次探底。由于各经济体分化加剧，政治、经济、地缘等各种因素相互交织，对世界经济的影响也在加深，世界经济仍处于国际金融危机后的深度调整期。当前，世界经济仍将面临诸多不稳定和不确定性因素，复苏道路依然曲折，大幅回暖的概率较小，使得中国的外部经济环境更加复杂。③张宇燕:《世界经济形势与展望》，《求是》2015年第2期。正如中共十八届五中全会所指出的，国际金融危机深层次影响在相当长时期依然存在，全球经济贸易增长乏力，保护主义抬头，地缘政治关系复杂变化，传统安全威胁和非传统安全威胁交织，外部环境不稳定不确定因素增多④《中共中央关于制定国民经济和社会发展第十三个五年规划的建议》(单行本)，人民出版社，2015年，第3页。。

从全球各经济体的分化情况来看，形势非常严峻。首先，发达国家多陷入“日本病”。其主要表现如下:一是进入“流动性陷阱”。美国、欧洲和日本的普遍利率水平都非常低，均在1%左右甚至更低。各国纷纷采取非常规的货币政策，如美国的量化宽松、日本央行扩大购买债券等。二是深陷债务危机。欧洲国家刚从欧债危机中挣脱出来，经济仍需较长时间才能恢复动力。日本、美国的总体负债率甚至比欧洲债务危机还高。居高不下的政府债务水平，使得政府刺激经济的能力大大减弱。三是人口老龄化。日本、欧洲人口老龄化现象日趋严重。美国“婴儿潮”时期出生的人群现在大部分已经退休，未来的老龄化压力也将上升。这在很大程度上会造成全球的需求萎缩，削弱中国的外部需求。新兴经济体则集体进入调整期。一些国家出现了资金外流、通货膨胀、经济增速回落等现象。其次，新兴经济国家的经济表现随着经济自主性的不同而出现分化。俄罗斯、巴西等过度依赖资源能源价格的国家，经济增长速度出现明显的下降。印度尽管受国际贸易影响幅度较小，但其脆弱的金融体系在国际资金外逃情况下受到严重冲击。从整体上看，这可能会使全球竞争更加激烈，引发贸易保护主义的抬头，并对中国外贸的增长形成新的巨大压力。

再从全球治理体系变革看，二十国集团(G20)作为全球经济治理的首要平台，在世界各国以及国际组织通过协商合作，遏制危机蔓延、加强金融监管、促进国际货币体系改革等方面，一度取得初步成效。但随着危机的逐步缓解，各国之间，特别是G20内部，各种矛盾分歧日益显现。而围绕全球治理体系的竞争日趋激烈，各国都在加快调整发展模式，重塑和发展具有比较优势的产业，并纷纷试图抢占经济制高点和全球话语权。以跨太平洋伙伴关系协定 (TPP)、跨大西洋贸易与投资协定 (TTIP)为代表的“两洋战略”区域合作谈判，也对中国提出高标准，对中国经济的发展构成制约。⑤徐绍史主编:《加快转变经济发展方式》，第14页。

二、变中有机:经济新常态是全方位优化升级的经济

“新常态”最早见于国外金融机构对危机后全球经济复苏过程的描述。在中国领导人当中，最早使用“新常态”来观察和刻画经济运行状况的是习近平。2013年12月10日，习近平在中央经济工作会议上首次提出:“我们注重处理好经济社会发展各类问题，既防范增长速度滑出底线，又理性对待高速增长转向中高速增长的新常态;既强调改善民生工作，又实事求是调整一些过度承诺;既高度关注产能过剩、地方债务、房地产市场、影子银行、群体性事件等风险点，又采取有效措施化解区域性和系统性金融风险，防范局部性问题演变成全局性风险。”①转引自《凤凰网对话施芝鸿权威解读“新常态”》，凤凰网，2015年3月4日，http://news.ifeng.com/ a/20150304/43268312_0.shtml。这实际上是指出新常态的“一元特征”，主要是基于对经济增速的关注，即“高速增长转向中高速增长”。2014年11月10日，习近平在APEC工商领导人峰会开幕式上提出:“中国经济呈现出新常态，有几个主要特点。一是从高速增长转为中高速增长。二是经济结构不断优化升级，第三产业、消费需求逐步成为主体，城乡区域差距逐步缩小，居民收入占比上升，发展成果惠及更广大民众。三是从要素驱动、投资驱动转向创新驱动。”②习近平:《谋求持久发展，共筑亚太梦想——在亚太经合组织工商领导人峰会开幕式上的演讲》，《人民日报》2014年11月10日。这里又提出新常态的“三元特征”，即增速转换、结构优化和驱动转变。2014年12月，习近平在中央经济工作会议上对“新常态”作了更加深入的论述，提出:“我国经济正在向形态更高级、分工更复杂、结构更合理的阶段演化，经济发展进入新常态，正从高速增长转向中高速增长，经济发展方式正从规模速度型粗放增长转向质量效率型集约增长，经济结构正从增量扩能为主转向调整存量、做优增量并存的深度调整，经济发展动力正从传统增长点转向新的增长点。”③《2014年中央经济工作会议公报》， 《人民日报》2014年12月12日。这里就进一步提出了新常态的“四元特征”，即增长速度转换、发展方式转变、经济结构优化和发展动力转换。在中共十八届五中全会上，习近平在《关于〈中共中央关于制定国民经济和社会发展第十三个五年规划的建议〉的说明》中，对经济新常态的特点也作了深刻的概括和分析。④参见《中共中央关于制定国民经济和社会发展第十三个五年规划的建议》(单行本)，第47页。可见，习近平对“新常态”的认识也是在不断深化的。

值得指出的是，目前，理论界对经济新常态有不少的认识误区。有人将经济一路下滑视为新常态。事实上，经济下行压力既来自外部，也来自内部，并非无药可解，也并非“自由落体”。当前，我国工业化和城镇化尚未完成，经济发展的回旋余地大、空间足、韧性好，经济下行只是短期压力，而且中国目前能够保持7%左右的增速，在世界主要经济体中依然是高速的。有人将通货紧缩视为新常态。实际上，通货紧缩是当前中国经济运行的主要风险，但我们并没有真正陷入通货紧缩，且通货紧缩属于短期经济波动问题，中国财政政策和货币政策还有很大的运作空间，如果措施得当，完全可以避免出现通货紧缩的局面。也有人将产能过剩视为新常态。从现实角度看，产能过剩是一种旧常态。随着中国市场经济体制的不断完善以及国际产能和装备合作的深入推进，未来一段时期，产能过剩风险将会有效地得到化解。还有人认为，新常态下GDP就不重要了。这是一种严重的认识误区。当前，中国还是发展中国家，解决好一切问题的关键还是靠发展。试想，没有GDP作支撑，保就业、惠民生从何谈起?只是在新常态下，我们不要“带血”的GDP、“黑色”的GDP，而要绿色的GDP、包容性的GDP、可持续的GDP。当然，新常态下，我们要能忍受经济增速一定程度的下滑，要保持和增强战略定力。正如2014年5月10日习近平在河南考察时所提出的:“我国发展仍处于重要战略机遇期，我们要增强信心，从当前我国经济发展的阶段性特征出发，适应新常态，保持战略上的平常心态。”⑤《习近平在河南考察》，《人民日报》2013年5月10日。

面对着经济上呈现出的上述变化和趋势性特征，中国未来经济发展的主观因素与客观环境更趋复杂。但正是在这些变化和趋势中，又存在着许多新的机遇，只要把握得好，就有可能推动中国经济在“十三五”时期实现全方位的优化升级。整体上看，中国经济进入新常态，其趋势性特征主要体现在以下几个方面:

(一)经济增速由高速向中高速转换

增速转换是中国经济新常态的基本特征。自2010年第二季度算起，至2015年前三季度，中国经济增速连续21个季度下滑。而新一届中央政府采取了一系列“稳增长、调结构、促改革”的宏观调控措施，到2014年的上半年，宏观经济运行的许多指标出现企稳势头，并初步稳定了市场预期。国家统计局的数据显示，2015年1至3季度的GDP增速为6.9%，经济增速呈现出进一步回落的态势。①中华人民共和国国家统计局:《前三季度国民经济运行总体平稳》，2015年10月19日。目前，中国经济正逐步由过去30多年年均接近两位数的高速增长向7%左右的中高速增长转换 (见表3)。根据笔者对中国经济潜在增长率的测算结果，估计从2016年到2020年的战略节点，中国经济将进入到一个6.5%至7%之间的中高速经济增长阶段。

表3 GDP环比和同比增长速度

事实上，经济增长适度回落是一个经济体达到中等收入之后的普遍规律。从国际比较看，二战以后的日本、韩国、德国等一批成功追赶型国家，都在上个世纪六七十年代经历高速增长后，无一例外地出现增长速度回落，回落的幅度平均在30%至40%之间②《中国经济新常态》，第23页。。在这个阶段，这些国家开始由高速增长过渡到中高速阶段，再过渡到中速直至低速增长阶段。作为我们这样一个中等收入国家，经济增长已从原来的高速进入到了中高速阶段，我们要在必要和可能之间、在转型升级与保持合理增长速度之间，找到一个“黄金平衡点”，使增长保持在合理区间，保证较为充分的就业，这才能为推动中国经济提质增效、行稳致远留出空间，腾出时间。同时也应看到，虽然中国的经济增速有所放缓，与自己的过去比算中速了，但放眼世界来看，7%左右的增速仍然是全球较高增速，不仅远高于发达国家，而且明显高于主要发展中国家。根据世界银行的统计数据，2014年，美国经济增长为2.4%，欧元区增长为0.9%。③马建堂:《辩证看待我国当前经济形势》，《求是》2015年第14期。如果指望中国经济靠强刺激保持高速，那是典型的GDP主义至上。如果认为中国经济一路下行，不能保持高速，那是典型的悲观主义。

(二)发展方式从规模速度型粗放增长向质量效率型集约增长转换

发展方式转变是中国经济新常态的基本要求。改革开放30多年来，中国经济发展建设所取得的成就举世瞩目，但发展中的不平衡、不协调、不可持续等问题也非常突出。从资源环境约束看，过去能源资源和生态环境空间相对较大，现在环境承载能力已经达到或接近上限，必须顺应人民群众对良好生态环境的期待，推动形成绿色低碳循环发展的新方式。以能源为例，在2004年制定的《中国能源中长期规划纲要》中就提出，到2020年能源消费总量控制在3亿吨标煤左右。但事实上，根据国家能源局的统计，到2009年就突破了这一目标。近些年来，我们在改进官员考核手段、提高经济质量和效益、走向质量型差异化的市场竞争、推进绿色和可持续发展、更加注重保障和改善民生等方面持续发力，为实现经济发展方式向质量效率型集约增长转变提供了重要的支撑。原来存在的市场竞争主要靠数量扩张和价格的无序竞争，投资和消费关系不匹配，收入分配差距较大，农业发展基础薄弱，城乡区域发展不协调，就业总量压力和结构性矛盾并存等问题，正在逐步得到改善。

在增长阶段转换时期，增长速度的放缓容易引人关注。然而，速度变化是相当表面化的，更重要的是速度背后的结构和发展质量在变化。中国以往30多年的经济发展历程，保持了年均接近10%的增长率，这是“量”上的飞跃。即使未来中国经济的潜在增长率进一步下降，经济增速进一步放缓，但如果能够实现实实在在、没有水分的高质量的经济增长，那这个增速回落所能实现的成果、经济总体的含金量都会远超过去两位数的增长效果，经济发展的目标同样能够实现。

(三)产业结构由中低端向中高端转换

产业结构升级是中国经济新常态的主攻方向。从现状看，发展中国家长期处于产业结构的低端:一方面，这使其与发达国家之间形成巨大的传统产业“鸿沟”;另一方面，也使其与发达国家之间形成高新技术产业和现代服务业的产业“悬崖”，即发达国家以其高新技术产业和现代服务业的庞大躯体和高水平，凸显出与发展中国家之间的巨大反差，并在相当程度上压制着后者的发展。作为人口、国土面积和产业大国的中国，必须通过不断地推动产业结构由低端迈向中高端，抢占全球产业发展的制高点，才能实现经济的长期可持续增长。

改革开放以来，中国的产业结构主要位于全球价值链的中低端，比较利益较低。尤其是随着市场扩容的放慢，中国产能过剩矛盾亦凸显出来，不仅传统产业产能严重过剩，太阳能光电等新兴行业也面临着较大的过剩压力。经济新常态下，这些矛盾和问题必须加快化解。2013年，我国第三产业增加值占GDP的比重达46.1%，首次超过第二产业。到2015前三季度，这一比例攀升至51.4%，这是非常好的结构优化迹象①中华人民共和国国家统计局:《前三季度国民经济运行总体平稳》，2015年10月19日。。新一届中共政府履职以来，已经陆续出台了一系列措施，为加快实现健康中国、宽带中国、低碳中国、绿色中国等目标提供了有力的政策保障。随着战略性新兴产业、先进制造业等产业的大力发展，以及逐步化解产能过剩风险等举措的加快落实，中国产业在全球价值链中的地位正在逐步提高，正努力向产业强国迈进，“中国效益”正在逐步显现。②张占斌、周跃辉:《关于中国经济新常态若干问题的解析与思考》，《经济体制改革》2015年第1期。

(四)增长动力由要素驱动、投资驱动向创新驱动转换

增长动力转换是中国经济新常态的核心内涵。从生产要素的相对优势看，过去劳动力成本低是中国的最大优势，引进技术和管理就能迅速变成生产力，现在随着人口老龄化日趋发展，农业富余劳动力减少，要素的规模驱动力减弱，经济增长将更多依靠人力资本质量和技术进步，必须让创新成为驱动发展新引擎。面对世界科技创新和产业革命的新一轮浪潮，面对企业主动转型、创新意愿的明显加强，中国经济增长的动力正在逐步发生转换。近年来，国家财政科技投入不断增加，带动了企业和社会投入，使得过去5年全社会研发支出 (R＆D)年均增长达到20%以上，增速远远超过发达国家③根据5年来全国科技经费投入统计公报整理得出。。我国经济正逐步转换增长动力，逐渐转入创新驱动型的新常态经济，打造出“中国质量”，真正实现增长速度的“下台阶”和增长质量的“上台阶”。

告别旧态势，进入新常态的“先手棋”就是创新驱动。中国正在逐步解决经济高速发展30多年后积累的深层次矛盾和问题，适应发展速度中高速、发展水平中高端的新特征和新要求;同时也通过调整地方官员考核方式，逐步改变人们在经济发展上的“增长速度崇拜”和“要素驱动依赖”，激发全社会的创新活力，使经济发展更加符合经济规律、自然规律和社会规律这“三大规律”，①2014年7月29日，习近平在中央政治局会议上提出，发展必须是遵循经济规律的科学发展、必须是遵循自然规律的可持续发展、必须是遵循社会规律的包容性发展。并通过改革创新这把“金钥匙”，加快从要素驱动、投资规模驱动为主向创新驱动为主的转变。

(五)资源配置由市场起基础性作用向起决定性作用转换

资源配置方式转换是中国经济新常态的机制保障。市场决定资源配置是市场经济的一般规律，市场经济本质上就是市场决定资源配置的经济②习近平:《关于〈中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定〉的说明》，《〈中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定〉辅导读本》，人民出版社，2013年，第71页。。所有经济活动最根本的问题，就是如何最有效地配置资源。资源配置方式不同，会产生不同的配置效率。经济发展就是要提高资源，尤其是稀缺资源的配置效率，以尽可能少的资源生产尽可能多的产品，获得尽可能大的效益。理论和实践都证明:市场配置资源是最有效率的形式。市场决定资源配置，就是在经济活动中遵循和贯彻价值规律，实质就是让价值规律、竞争和供求规律等市场经济规律在资源配置中起决定性作用。

从市场竞争特点看，过去主要是数量扩张和价格竞争，而现在正逐步转向质量型、差异化为主的竞争。而统一全国市场、提高资源配置效率是经济发展的内生性要求，正在加快形成统一透明、有序规范的市场环境。过去，我们强调在社会主义市场经济条件下，市场在资源配置中起“基础性”作用。显然，政府这只“有形之手”可以具有更多的经济职能和管理权限。从以往20多年的实践看，中国的经济体制基本上是政府主导的不完善的市场经济。这里面存在着许多问题，如资源配置的明显不合理、容易出现严重的腐败问题等。中共十八届三中全会《决定》提出“使市场在资源配置中起决定性作用”，十八届四中全会提出“社会主义市场经济本质上是法治经济”，十八届五中全会又强调“健全使市场在资源配置中起决定性作用和更好发挥政府作用的制度体系”，都表明党对市场经济规律的认识达到新的高度。在市场起决定性作用的新常态下，政府不再搞强刺激，而主要通过转变职能、简政放权、减税让利等途径，将资源配置的决定权限交给市场，不断增强经济内生动力，并通过区间调控、定向调控等方式来弥补“市场失灵”。

(六)经济福祉由先好先富型向包容共享型转换

经济福祉转换是中国经济新常态的发展结果。改革开放后，为了打破旧的“大锅饭”计划分配体制，我们采取了鼓励一部分人、一部分地区先好、先富起来的“大政策”，倡导“效率优先、兼顾公平”的分配原则。这些政策导向充分调动了人们的积极性，解放和释放了社会的潜在生产力。但时至今天，也有新的问题出现，亟待破解。尤其是在全面建成小康社会的决胜阶段，按照中共十八届五中全会的战略部署，坚持共享发展理念将贯穿于“十三五”经济社会发展的全过程中③中共十八届五中全会提出，实现“十三五”时期发展目标必须牢固树立创新、协调、绿色、开放、共享五大发展理念。。

经济新常态下，中国政府按照“稳增长、促改革、调结构、惠民生”的要求，将经济发展与保障改善民生相结合，在教育、医疗、住房保障、就业等民生重点领域的财政支出不断加大，从追求经济高增长向更加追求“民富”逐步转变。近年来，中国农村居民收入增速快于城镇居民，城乡收入差距缩小态势开始显现，居民收入占国民收入比重有所提高，收入分配制度改革取得新的进展。随着中国新型工业化、信息化、城镇化和农业现代化的协调推进，以工促农、以城带乡、工农互惠、城乡一体的新型工农城乡关系正在快速形成。此外，中国还有7000多万的贫困人口。而随着扶贫开发工作新局面的不断开拓，全面建成小康社会扶贫攻坚战又吹响了集结号。因此，在经济新常态下，经济福祉逐步走向包容共享型将是长期趋势。

三、机中求破:加快形成引领经济发展新常态的体制机制与发展方式

习近平总书记在中共十八届五中全会上强调，“十三五”规划作为中国经济发展进入新常态后的第一个五年规划，必须适应新常态、把握新常态、引领新常态①习近平:《关于〈中共中央关于制定国民经济和社会发展第十三个五年规划的建议〉的说明》，《人民日报》2015年11月4日。。认识新常态，适应新常态，引领新常态，是当前和今后一个时期中国经济发展的大逻辑②《2014年中央经济工作会议公报》， 《人民日报》2014年12月12日。。我们要善于解决现实问题，善于从变化和机遇中寻求突破，加快形成引领经济发展新常态的体制机制与发展方式。以“六个紧紧围绕”，推动中国经济提质增效、行稳致远。

(一)紧紧围绕全面建成小康社会的战略目标，保持经济中高速增长

到2020年全面建成小康社会，是党确定的“两个一百年”奋斗目标的第一个百年奋斗目标。“十三五”时期是全面建成小康社会决胜阶段，经济工作必须紧紧围绕实现这个奋斗目标来制定。从整体上看，全面建成小康社会所面临的困难和矛盾还不少，如扶贫任务艰巨、收入差距较大、人口老龄化加快等，但最根本的一条还是经济发展不足。未来一段时期，面对经济增速的转换和经济下行的压力，应当将保持经济中高速增长作为经济工作的第一要务。笔者的研究测算表明:“十三五”期间，中国经济的潜在增长率在7%至8%之间，而实际经济增长率可能会6.5%至7%之间。当然，保持这一增速并不是自然而然实现的，而是需要我们付出艰苦的努力。应当说，以优化宏观调控政策为抓手，推动经济平稳增长，无论是财政政策，还是货币政策，都有很大的优化空间。要用好用活财政货币政策，支持实体经济稳步发展。要进一步优化和完善区间调控和定向调控政策。宏观调控具有较强的动态性，更注重解决长期的稳增长问题，目标既是保持经济运行不滑出合理区间，又是通过激活力、优结构、释放长期发展潜力，来增强经济发展的可持续性。加快资金周转，优化信贷结构，提高直接融资比重，降低社会融资成本，让更多的资金进入活水，流向实体经济。③李克强: 《2015年政府工作报告》，人民出版社，2015年，第14页。加强定向调控的力度，在重大基础设施、中西部铁路、城际铁路、水利工程、安居工程、城市交通、地下管网、节能环保等方面定向发力。

(二)紧紧围绕科学发展的基本理念，推动经济迈向中高端水平

中共十八届五中全会提出，发展是硬道理，发展必须是科学发展，实现“十三五”时期发展目标，破解发展难题，厚植发展优势，必须牢固树立创新、协调、绿色、开放、共享的发展理念④《中共中央关于制定国民经济和社会发展第十三个五年规划的建议》(单行本)，第8页。。落实好这些发展理念，既是主动适应和引领经济新常态的必然选择，也是实现“十三五”时期各项发展目标的必由之路。坚持把激励创新者的积极性放在各项改革政策的优先位置，解放思想，完善机制，给予科技人员合理的利益回报和精神鼓励，创新人才培养、使用和引进模式，充分激发全社会的创新活力⑤中共中央办公厅、国务院办公厅:《关于在部分区域系统推进全面创新改革试验的总体方案》，《人民日报》2015年9月8日。。大力推动大众创业、万众创新，让“双创”成为一种时代气息、一种社会潮流、一种价值取向。要积极推进科技创新和体制创新，要继续大力支持已形成一定新的优势的产业，如高铁、核电、光伏产业、造船业和支线飞机等，继续做大做强，努力发展“强国产业”和“强国技术”，加快实施“中国制造2025”和“互联网+”行动计划。以区域发展总体战略为基础，以“一带一路”建设、京津冀协同发展、长江经济带建设为引领，形成沿海、沿江、沿线经济带为主的纵向横向经济轴带。坚持绿色富国、绿色惠民，为人民提供更多的优质生态产品，推动形成绿色发展方式和生活方式，协同推进人民富裕、国家富强、中国美丽。开创对外开放新局面，丰富对外开放内涵，提高对外开放水平，协同推进战略互信、经贸合作、人文交流，努力形成深度融合的互利合作格局。按照人人参与、人人尽力、人人享有的要求，坚守底线、突出重点、完善制度、引导预期，注重机会公平，实现全体人民共同迈入全面小康社会。

(三)紧紧围绕激活经济发展的增长动力，发挥经济体制改革牵引作用

中共十八届五中全会强调，改革是发展的强大动力①《中共中央关于制定国民经济和社会发展第十三个五年规划的建议》(单行本)，人民出版社，2015年，第5页。。要进一步全面深化改革，充分发挥好经济体制改革的牵引作用，建立有利于适应和引领中国经济新常态的体制机制。一是要继续转变政府职能。要进一步减少行政审批，努力向市场和社会放权，进一步创新政府公共服务提供方式，积极推动政府向社会力量购买服务，更好地发挥市场在资源配置中的决定性作用。二是要全面推进国有经济战略性调整。充分发挥国有企业在促进产业升级、参与国际竞争、提升综合国力等方面的重要作用。要对铁路、石油、电力、民航等行业，将自然垄断和竞争环节切实分开。三是深化财税体制改革。应进一步理顺各级政府财政分配关系，优化收入划分和财力配置，实现中央和地方财力事权相匹配。优化转移支付结构，提高一般性转移支付规模和比例，减少归并部分专项转移支付项目，加快形成统一透明的财政转移支付制度。四是推进金融体制改革。要稳步推进利率市场化改革，使利率能够灵敏地反映资金供求情况。加强金融机构公司治理，健全金融组织体系，改革完善金融监管体制。五是深化资源产品价格改革。应当按照“要素市场化”的原则深化价格改革，进一步理顺价格调节体系，以促进结构调整和资源保护。要将水、电、天然气、成品油等价格改革放在优先位置，通过价格杠杆作用，促进土地、水、能源等资源的节约和有效使用。

(四)紧紧围绕创造经济发展的竞争优势，加大经济结构的战略性调整

结构性改革是今后改革的重头戏，也是考验中国经济能不能转型升级的关键。2014年中央经济工作会议提出要“积极发现培育新增长点”，这需要力推结构性改革来实现，需要在需求、投资、城乡、区域、产业、分配等结构方面发力，争取在未来5年之内形成崭新的区域发展格局。这里有几点需要注意:一是着力培育新的经济增长点。既包括培育新的消费增长点，也包括形成新的区域增长极。统筹“四个板块”和“三个支撑带”的战略组合，优化区域经济布局。②“四大板块”是指东部地区、西部地区、中部地区、东北地区。“三个支撑带”是指“一带一路”、京津冀协同发展和长江经济带。二是努力优化投资结构。深化国企改革，要进一步放宽市场准入，落实促进民间投资的各项政策措施，为激发民间投资的活力营造公平的投资环境。要制定跨五年规划的棚户区改造、铁路、水利、能源和生态环保等长期重大工程建设规划。三是推进以人为核心的新型城镇化建设。主要任务是落实好新型城镇化发展规划。关键任务是解决好“三个一个亿”问题。防止“空城”“鬼城”，靠新型城镇化的健康发展，来不断优化经济发展空间格局。四是加快和提升服务业发展水平。以市场需求为导向，进一步优化产业布局，坚持生产性服务业与生活性服务业并重，现代服务业与传统服务业并举，进一步完善促进服务业快速发展的实施细则，全面提升服务业发展的规模和水平。

(五)紧紧围绕防范各种经济风险的治理要求，增强经济稳步发展的信心

2016年至2020年既是“十三五”规划的实施时期，也是中国全面建成小康社会的最后关键五年。这一特殊时期，既是实现第一个百年目标的决胜阶段，也能为实现第二个百年目标奠定坚实的基础。谋划“十三五”时期的发展，需要清醒认识面临的风险和挑战，把难点和复杂性估计得更充分一些，把各种风险想得更深入一些，把各方面情况考虑得更周全一些，搞好统筹兼顾。①习近平: 《抓住机遇立足优势积极作为，系统谋划“十三五”经济社会发展》，《人民日报》2015年5月29日。我们需要认真研究中国处于经济新常态的新发展阶段所面临的国内外环境变化，准确把握经济社会发展的中长期趋势和存在的关键问题。②张占斌:《中国经济新常态的趋势性特征及政策取向》，《国家行政学院学报》2015年第1期。当前和今后一段时期，各种风险可能会更为集中显现，我们要注意及时防范和化解风险，避免发生区域性和系统性风险。把经济增长稳定在合理区间是最大的防风险。要善于运用底线思维的方法，凡事从坏处准备，努力争取最好的结果，做到有备无患、遇事不慌，牢牢把握主动权。坚持底线思维，是我们应对当前错综复杂形势的科学方法，更是适应经济新常态的治理理念。我们要适应经济新常态、主动有为，就要对经济新常态阶段各种潜在的经济社会风险如房地产风险、产能过剩风险、地方政府债务风险、金融风险等保持清醒的认识，更好地发挥底线思维的科学预见作用，增强忧患意识和风险意识，未雨绸缪、积极应对经济社会可能出现的各种风险挑战。其中需要高度警惕的是，随着房地产市场的持续调整，将使地方融资平台和金融机构的隐性风险显性化，并出现以高杠杆和泡沫化为主要特征的各类风险。要积极防范地方性债务风险，要做到总体可控，防止系统性风险的出现，虽不必“谈债色变”，但也要防患于未然，积极化解。

(六)紧紧围绕保障和改善民生的发展导向，促进经济包容共享式发展

中共十八届五中全会指出，人民是推动发展的根本力量，实现好、维护好、发展好最广大人民根本利益是发展的根本目的。必须坚持以人民为中心的发展思想，把增进人民福祉、促进人的全面发展作为发展的出发点和落脚点，发展人民民主，维护社会公平正义，保障人民平等参与、平等发展权利，充分调动人民的积极性、主动性、创造性。③《中共中央关于制定国民经济和社会发展第十三个五年规划的建议》(单行本)，第5页。坚持守住底线、突出重点、完善制度、引导舆论的基本思路，多些雪中送炭，更加注重保障基本民生，更加关注低收入群众生活，更加重视社会大局稳定。继续加大对“三农”的政策支持力度，大力实施精准扶贫政策。要按照中央经济工作会议的战略部署，加快转变农业发展方式，解决好“三农”问题。要进一步改善贫困地区义务教育薄弱学校的基本办学条件，支持社会资本、社会力量兴办教育。要加大扶贫攻坚力度，坚持政府投入在扶贫开发中的主体和主导作用，吸引社会力量参与扶贫开发。要实施精准扶贫战略，到2020年前，中国现行标准下7000万农村贫困人口实现脱贫，贫困县全部摘帽，解决区域性整体贫困。要继续深化收入分配制度改革，优化收入分配结构，调动各方面积极性，促进经济发展方式转变，维护社会公平正义与和谐稳定，实现发展成果由人民共享，为全面建成小康社会奠定扎实基础。④发展改革委、财政部、人力资源社会保障部:《关于深化收入分配制度改革的若干意见》，《人民日报》2013年2月6日。要进一步加强生态保护和污染治理，完善生态文明建设的体制机制，特别是要大力气治理雾霾，努力使“APEC蓝”“阅兵蓝”成为一种常态，而且要变“行政蓝”为“市场蓝”。

(本文作者 张占斌，国家行政学院经济学部主任、教授;周跃辉，国家行政学院经济学部助理研究员 北京 100089)

(责任编辑 王志刚)