广西陆海统筹中资源环境承载力监测预警思路

■ 周 伟/袁国华/罗世兴

（1．中国国土资源经济研究院，北京 101149；2．国土资源部资源环境承载力评价重点实验室，北京 101149）

广西陆海统筹中资源环境承载力监测预警思路

■ 周 伟/袁国华/罗世兴

（1．中国国土资源经济研究院，北京 101149；2．国土资源部资源环境承载力评价重点实验室，北京 101149）

文章选择土地、海洋、水、地质环境为主要要素,构建了含4个目标层、9个准则层、37项指标的预警指标体系,分析了阈值确定的方法并提出了五级预警的预警思路,针对陆海统筹背景对广西开展资源环境承载力监测预警工作提出针对性的建议：(1)国土资源主管部门牵头负责，相关行业部门和综合部门参与协助；(2)以县市级行政单元为重点，做好与中央资源环境承载力监测预警机制顶层设计对接；(3)建立专业与综合监测相结合的自然资源调查评价与监测预警系统；(4)规范技术标准，加快不同门类自然资源的调查评价和监测标准的融合衔接；(5)强化制度，完善考核。

陆海统筹；资源环境承载力；监测预警；广西

0 引言

沿海地区经济社会发展必须做好陆海统筹，实现海洋资源开发与海洋生态环境保护之间的协调。这离不开基于资源环境承载力的陆海资源适度开发与布局优化。广西作为我国西南、中南地区开放发展新的战略支点，必须做好陆海统筹。党的十八届三中全会提出“建立资源环境承载能力监测预警机制，对水土资源、环境容量和海洋资源超载区域实行限制性措施”[1]；全国海洋主体功能区规划要求：“根据不同海域资源环境承载能力、现有开发强度和发展潜力，合理确定不同海域主体功能，科学谋划海洋开发……”[2]。为了实现海陆统筹发展，对沿海地区资源环境承载力监测预警进行研究具有重大意义。

1 广西陆海统筹需要资源环境承载力研究

1.1 陆海统筹

陆海统筹指根据海洋和大陆内在联系，在系统性和协同性的基础上，统一筹划两大系统的资源利用、经济发展、环境保护、生态安全等，实现区域科学、健康可持续发展[3]。摸清本底是陆海统筹的基础，即理清区域内海洋和陆地自然资源、环境保护、经济发展等本底状况。陆海两大系统的优势互补、良性互动和协调发展是重点。统一规划、联动开发、产业组接和综合管理是方式。保障陆地和海洋环境容量不超限、生态平衡是底线。

广西大力推动陆海统筹发展，逐渐形成了以北部湾经济区、桂西资源富集区、西江经济带为主体结构的“两带一区”陆海国土开发格局。但也出现了发展本底状况不清、海洋产业无法融入内陆产业链、内陆拓展滞后于港口建设、陆源污染直逼海洋环境容量、海陆发展统筹协调度差等一系列问题[4]。为促进广西发展，更好的优化国土空间开发格局，必须大力推进陆海统筹。

1.2 陆海统筹发展必须要开展资源环境承载力监测预警

资源环境承载力是指一定国土空间上资源、环境与经济协调发展的能力，用一组指标来表征，反映社会经济发展与资源开发和环境保护之间的关系。资源环境承载力监测预警是指对能够反映资源环境承载能力的指标进行监测，划分相应预警级别，对超出正常范围指标进行预警[5]。

广西陆海统筹发展需要资源环境承载力监测预警研究[6]。首先，陆海统筹的基础是摸清本底，实质就是对各类指标进行统计评价。开展资源环境承载力监测预警，对陆海统筹发展来说能够实现先“知”而后“行”，更好地定位。第二，陆海统筹的重点是优势互补、良性互动和协调发展，优势互补的同时要注重良性互动，对资源环境承载力进行监测预警，保证陆地和海洋资源开发维持在良性发展范围之内。第三，陆海统筹工作方式中要求做好统一规划，资源环境承载力状况是规划的基础条件。第四，陆海统筹的底线是保持环境容量不超限和生态平衡；对资源环境承载力进行监测预警，保持环境容量不超限，及时发现资源环境出现的问题，对触碰底线的指标及时查明原因，采取限制性措施。

2 广西资源环境承载力监测预警研究

2.1 资源环境承载力监测预警研究一般思路

资源环境承载力监测预警应以县级行政单元作为基本单元开展工作。根据研究对象可分为单要素承载力评价监测预警和综合承载力评价监测预警。其中单要素承载力监测预警包括土地资源承载力、水资源承载力、地质环境承载力、海洋承载力等[7]。

资源环境承载力监测预警思路主要包括七个方面：一是界定该区域需要开展的承载力研究是什么；二是明确资源环境监测预警对象、范围及评价目标；三是建立影响承载力监测预警准则，建立承载力监测预警的目标层、因素层和量化准则；四是建立承载力评价方法和模型，建立作为管理准则的预警阈值；五是针对需求开展不同层级和要素类别的承载力评价，并根据承载力的区域差异性进行区域划分；六是开展资源环境承载力预测、预报和预警；七是分析区域资源环境承载力临界超载和超载的成因，制定资源环境承载力监测预警响应方案和对策建议[5]。

2.2 广西资源环境承载力监测预警思路

2.2.1 广西壮族自治区相关基本情况与要素选择

广西壮族自治区位于华南沿海，中亚热带季风气候，降水丰沛；地貌多为山地丘陵盆地型，面积约为23.67万km2，人均耕地面积低于全国水平，存在严重的土地退化和水土流失，滑坡、洪涝、土壤侵蚀等灾害时常发生。相对于内陆地区，广西资源环境承载力评价工作中必须考虑到陆海统筹，需要对各种要素进行全面了解，包含土地承载力、海洋承载力、水资源承载力、地质环境承载力等方面。

2.2.2 广西资源环境承载力监测预警指标设置框架

在资源环境承载力监测预警体系构建过程中，必须遵循科学性、系统性、层次性、代表性以及可操作性等原则，确保指标能够客观真实地反映资源环境承载力状况。广西壮族自治区资源环境承载力指标体系框架由目标层、准则层、指标层三个层次构成。

目标层指的是资源环境承载力评价监测预警的目标，根据上文选取的监测预警要素，可以确定为土地资源承载力、水资源承载力、地质环境承载力以及海洋承载力四项。

准则层的设置则是根据影响目标层的类型进行划分，土地承载力下设耕地和建设用地两个准则层；水承载力下设资源供给、资源利用、水环境三个准则层；海洋承载力下设海洋资源和海洋环境两个准则层；地质环境承载力下设地壳稳定性、地面稳定性和矿山地质环境三个准则层。

指标层由能够独立反映事物的某一方面的特征和状况的指标构成。监测预警指标与评价指标相比更多地涉及动态变化的指标，长期稳定的评价指标则不列入监测预警体系。

2.2.3 资源环境承载力监测预警具体指标

指标体系的具体选择要侧重指标可获得性、全面性以及独立性，尽量选取现有监测体系覆盖到的监测指标，做到能够较好地反映资源环境承载力质和量的变化，同时避免指标的相互影响以及重复监测和计算。土地资源承载力监测预警主要分为耕地和建设用地两个准则层，包括数量、质量、潜力几个方面，其中耕地选取5项指标，建设用地选取6项指标（表1）。水资源环境承载力监测预警主要涉及资源供给、资源利用、水环境质量三个准则层，包含供水量、需水量、利用率、水质等几个方面，其中资源供给、资源利用、水环境质量各自选取了4项指标（表2）。地质环境承载力监测预警主要涉及地壳稳定性、地面稳定性、矿山地质环境三个准则层，包含地质灾害危险性、地面沉降、矿山环境等几个方面，其中地壳稳定性指标2项，地面稳定性指标2项，矿山地质环境指标3项（表3）。海洋资源环境承载力监测预警主要涉及空间资源、生态环境、海岛资源环境三个准则层，包含开发强度、生态状况、环境状况等方面，其中空间资源指标2项，生态环境指标3项，海岛资源环境指标2项（表4）。

2.2.4 资源环境承载力监测预警阈值及分级

资源环境承载力监测预警阈值的设定要遵循以下几点：

(1)现有规划、红线以及功能分区中对管理目标做出明确规定的，各地区要以分解到本地区的具体目标为基础，合理划分阈值区间。

(2)有相应国家标准、行业标准的指标，指标阈值的设置要以标准为基础，设置相应阈值空间。

(3)部分现有状况非常好且没有具体规定的指标可以以现状为基础，设置合理阈值空间。

(4)管理目标不明确、现有状况难以评价优劣并且没有具体规定和标准、区域性差异不明显的指标，可以选择以全国平均数值为基础，设置合理阈值空间。

(5)管理目标不明确，现有状况难以评价优劣并且没有具体规定和标准、区域性差异明显的指标，可以选择以本地区长时间跨度的平均值为基础，设置合理阈值空间。

(6)其他具有代表性的基准数据。

资源环境承载力监测预警的阈值区间可以根据相关行业标准或专家经验划分为多个区间，每个阈值区间对应一个预警级别。

广西资源环境承载力监测预警建议设置5个阈值区间，对应5个预警级别。这样既不繁琐复杂，又能很好地体现资源环境承载力状况。5个区间对应的预警级别分别是绿色警情、蓝色警情、黄色警情、橙色警情以及红色警情。根据监测到的数据所属阈值区间确定警情，并对相应警情采取相应措施（详见表5）。

表1 土地资源环境承载力监测预警指标说明

表2 水资源环境承载力监测预警指标说明

表3 地质环境承载力监测预警指标说明

表4 海洋资源环境承载力监测预警指标说明

3 广西陆海统筹背景下的资源环境承载力监测预警建议

临海作为一种优势条件，要充分发挥相应作用，做到陆海统筹协调发展。陆海统筹发展过程中，做好资源环境承载力监测预警工作对陆海统筹合理规划、优化产业布局、衔接海陆管理、合理开发利用海洋资源非常重要。资源环境承载力监测预警要建立良好的体制和机制，采取有效措施才能够较好地落实。

表5 资源环境承载力监测预警警情分级

(1)国土牵头，部门协同。明确资源环境承载力监测预警工作的牵头部门和协作部门，明确各部门职责与分工。牵头部门负责统筹，统一技术构建与标准规范，统一信息与管理服务平台，统一信息资料汇交。协作部门负责专业调查评价与监测。考虑到广西的实际情况，建议由国土资源管理部门牵头负责资源环境承载力评价监测预警工作，发改、环保、林业、水利、农业、海洋等行业部门和综合部门参与协作。

(2)对接中央，以县为主。根据广西的当前实际工作进展与管理，要做好与中央资源环境承载力监测预警机制顶层设计对接，特别是标准规范、相关规划和实施方案，落实好国家相关要求，做好资源环境承载力监测预警工作。监测预警工作的重点在县（区、市等）级行政单元，明确各级的责任分工、考评管理及审计追究办法。落实财政支持，统筹好人财物和技术力量的配置。

(3)专业监测，综合监管。广西在资源环境监测预警工作中，需要整合已有资源环境承载力监测技术体系和监测网络，在现行监测点位、监测项目的基础上，配合国家未来资源环境承载力监管平台建设，先行建立省、市、县的资源环境承载力管理平台。在统一信息平台的基础上，建立专业监测与综合监管相结合的自然资源调查评价与监测预警系统。正确处理专业部门监测与综合监管的关系，依托分散在各部门的专业调查评价与监测系统，组成统一的资源环境承载力监测预警平台机构，建立信息整合与共享制度。

(4)规范标准，技术融合。资源环境承载力技术标准的统一是自然资源集中统一管理的基础。加快不同门类自然资源的调查评价和监测标准的融合衔接，制定资源环境承载力监测预警管理办法，落实资源环境承载力的统一规划、统一标准、统一监管、统一平台，保障全过程质量控制。推进自然资源调查评价“一张图、一套数、一盘棋”的“一体化”机制。

(5)强化制度，完善考核。落实最严格的自然资源和自然生态空间管理制度，把自然资源数量质量、自然生态空间结构、资源环境承载力等指标纳入经济社会发展综合评价体系。整合和统一现有自然资源调查成果，建立资源环境承载力调查评价和监测预警基准，按照相应工作制度、分类标准、组织流程和技术手段，开展与社会经济发展规划同步的资源环境承载力调查和监测，做好广西自然资源与环境保护工作。

[1] 新华网．中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定[EB/OL]．(2013-11-12)[2015-08-02]．http://news.xinhuanet.com/politics/2013-11/15/c_118164235.htm．

[2] 中国政府网．全国海洋主体功能区规划[EB/OL]．(2015-08-01)[2015-08-03]．http://www.gov.cn/zhengce/content/2015-08/20/content_10107.htm．

[3] 王芳．对实施陆海统筹的认识和思考[J]．中国发展,2012(3)：36-39．

[4] 曹忠祥,刘保奎,王丽．广西陆海统筹发展调查与思考[J]．海洋开发与管理,2015(3)： 53-57．

[5] 袁国华,王世虎,罗世兴,等．资源环境承载力监测预警机制研究[R]．北京：国土资源部，2015．

[6] 袁国华,郑娟尔,贾立斌,等．国土空间开发须考虑资源环境承载力[N]．中国国土资源报,2013-11-25(06)．

[7] 袁国华,郑娟尔,贾立斌,等．资源环境承载力评价监测与预警思路设计[J]．中国国土资源经济,2014(4)：20-24．

[8] 贾立斌．以资源环境承载力把脉新型城镇化建设[J]．深圳循环经济,2014(5)：56-59．

[9] 岳文泽,姚赫男,郑娟尔．基于生态敏感性的土地人口承载力研究——以杭州市为例[J]．中国国土资源经济,2013(8)：52-56．

[10] 袁国华,郑娟尔,贾立斌,等．国土开发别让资源环境“超载”[N]．中国国土资源报，2014-04-25（03）．

[11] 贾立斌,席皛,刘伯恩,等．资源环境承载力评价跟踪研究[R]．北京：中国国土资源经济研究院,2015．

[12] 袁国华,郑娟尔,贾立斌．资源型城市城镇化进程中的土地政策研究[EB/OL]．(2013-07-25)[2014-08-01]．http://www.calre.org.cn/html/articledetail.asp?tempid=KAJfh4M%2BL2pgWjo．

The Idea concerning Monitoring and EarlyWarning of Carrying Capacity of Resources and the Environment in MakingCoordinated Development Plans for Land and Sea in Guangxi Zhuang Autonomous Region

ZHOU Wei, YUAN Guohua, LUO Shixing
(1. Chinese Academy of Land and Resource Economics, Beijing 101149; 2. Key Laboratory for Assessing Carrying Capacity of Resources and the Environment, Ministry of Land and Resources, Beijing 101149)

Through regarding land, ocean, water, and geological environment as major elements, this paper has built a forewarning index system that consists of 4 destination layers, 9 criteria layers, and 37 indicators. In addition, it has introduced the idea about phase fi ve on the basis of analyzing the threshold determination method. Then some pertinent suggestions are offered with a view to improving the monitoring and early warning work of carrying capacity of resources and the environment in Guangxi under the circumstance of making coordinated development plans for land and sea. These suggestions are: administration department of land resources should preside over the work of monitoring and early warning, and related industries and comprehensive departments should assist in fi nding sound ways to perfect this work; particularlycounty and municipal level administrative district should perform well in their initiatives to match the top-level design with regard to monitoring and early warning mechanism of the central resource environmental bearing capacity; building natural resource investigation and evaluation,as well as monitoring and advanced warning system on the basis of the combination of professional knowledge and comprehensive monitoring; making technical standards with a view to speeding up the connection of investigation and monitoring standards of different kinds of natural resources; and fi nally, enhancing systems and perfecting examination system.

making coordinated development plans for land and sea; carrying capacity of resources and the environment; monitoring and early warning; Guangxi

F062.1；F062.2

A

1672-6995（2015）10-0008-05

2015-08-26；

2015-09-26

广西壮族自治区国土资源厅重大科研项目（GXZC2015-G3-3917-KLZB-C）；国土资源部软科学研究项目（201429）

周伟（1989-），男，山东省临朐县人，中国国土资源经济研究院研究实习员，理学硕士，主要从事土地经济和矿产资源经济研究。