地方政府执行国家保障性住房政策的促进策略研究

刘雪明　李春蓉

[摘 要]保障性住房政策是一个包括廉租房政策、经济适用房政策、限价房政策、公共租赁房政策和各类棚户区改造之后的安置房政策等的政策体系，执行保障性住房政策是地方政府不可推卸的责任。厘清利益关系、开拓多元的政策执行主体，拓展融资渠道、丰富政策执行资源，适时调整政策、创新政策执行方式，科学合理规划、提高政策执行质量，健全监控机制、强化政策执行监控，是促进地方政府有效执行保障性住房政策的策略选择。

[关键词]地方政府；保障性住房；住房政策；政策执行

[中图分类号]F293 [文献标识码]A [文章编号]1671-8372（2015）01-0001-06

Abstract：The affordable housing policy is a policy system， which includes low-rent housing policy， economical housing policy， limited-price housing policy， public rental housing policy， placement housing policy that aims at all kinds of rebuilt shantytowns， and so on. It is an unshirkable responsibility for the local government to implement the affordable house policy. Clarifying the interest relationship， exploring diverse policy implementation body， expanding the financing sources， enriching the resources of policy execution， adjusting the policy timely， innovating the way of policy implementation， planning scientifically and rationally， enhancing the quality of policy implementation， perfecting the monitoring mechanism， strengthening the monitoring of policy execution， are good strategies for the local government to effectively implement the affordable housing policy.

Key words：local government； affordable house； housing policy； policy implementation

住房是人们的生存之所、发展之基，住房问题的解决依赖于国家住房政策的完善及执行程度。保障性住房政策是我国社会保障和住房政策的重要组成部分，是在构建社会主义和谐社会过程中，解决城镇中低收入群体的住房问题，实现“居者有其屋”，维护社会公平的重要举措，包括廉租房政策、经济适用房政策、限价房政策、公共租赁房政策和各类棚户区改造之后的安置房政策等，是一个较为复杂的政策体系 [1]。国家保障性住房政策的有效实施、政策目标的实现，有赖于地方政府的认真贯彻执行。广州市作为我国改革开放的前沿、国家中心城市和超大型城市，近年来积极采取措施以使国家保障性住房政策得到切实执行，虽然取得了一定的成效[2]，但也存在不少问题[3]，导致其政策目标难以完全实现。因此，广州市如何结合本地的实际情况，采取更有效的执行策略，进一步贯彻执行国家保障性住房政策，是一个非常值得研究的课题。

一、厘清利益关系，开拓多元的政策执行主体

保障性住房政策的贯彻执行牵涉多方利益主体。执行主体的自身利益、需求和行为倾向都会对政策执行产生重要影响，而政策的有效执行依赖于政策执行主体，并且执行主体的强弱、多寡，直接影响政策执行的程度和效果[4]。因此，促进广州市国家保障性住房政策的有效执行要从规范政策执行主体利益和开拓多元政策执行主体入手。

（一）规范政策执行主体利益

马克思指出：“人们为之奋斗的一切，都同他们的利益有关。”[5]政策执行的过程实质是执行主体运用公共权力与目标群体在互动中对利益加以选择、综合、分配和落实的过程。一方面，在保障性住房建设中，国家给予了免收土地出让金、开发贷款优先发放等诸多优惠政策；另一方面政府作为提出者、管理者将参与项目实施全程，并拥有审核开发商资质、分配经济适用房等权力。因此，政府作为直接政策执行主体，一旦认识到手中权力的市场价值，就容易产生利益寻租行为。

保障性住房的功能在于保障，而不是盈利，追求的是社会效益，是为中低收入群体解决住房问题。这一功能决定了在加快扩大保障性住房建设规模的形势下，必须始终坚持以政府为主导来推进保障性住房建设。政策执行过程中，政府、目标群体、开发商和社会力量等多元政策主体发生着各种利益关系。因此保证保障性住房政策执行质量的前提是，广州市政府要厘清政府在其中的利益关系，既要把握好角色，从“利益相关者”转变为真正的“服务者”，专心致力于保障性住房的公共服务，严格防范在保障性住房的资格审核、租售、分配、监控方面的非法利益交易[6]，还要动员开发商和社会力量参与保障性住房建设，关切他们的利益。同时要防止保障房工程竞投标、建房中的腐败行为，在政策执行方法上借助于先进的信息化技术，加大打击力度，严格追究使用非法手段获取利益的执行人员的责任，并让惩罚结果预期且无法逃避。既要做到明晰政策执行的责任，规范多元政策执行主体的利益，又要全面统筹、全盘整合多元政策执行主体的利益关系，从而获得社会公众的支持与拥护，使国家保障性住房政策的执行获得坚实的群众基础、广泛的民意支持、持续的执行力。

（二）引导多元政策执行主体的参与

当今，公共政策已不再是政府一方的政策，而是与社会公众密切相关。“政策制定和执行的整个过程与多元主体参与之间存在相互渗透、相互促进、相互制约的互动关系。非政府组织（NGO）、非营利组织（NPO）或公民社会就是多元社会主体中的重要力量，它们与政府组织如果在互信共荣的基础上紧密结合，将会推动政策执行的顺利进行。”[7]现代社会必须依赖政府之外的社会民众、团体参与才能解决政府自身所面临的日趋复杂的公共问题。保障性住房建设是一项重要的民生工程，政府理应成为保障性住房政策的执行主体，并承担主要的责任。但是，国家保障性住房政策的执行并非只有政府一个执行主体，社会组织、社会公众、企事业单位、房地产开发商、金融机构等均可以积极参与住房事务及保障性住房政策的实施，由此形成多元化的政策执行主体。

地方政府在执行国家保障性住房政策的过程中，可以更多地引入市场机制，借助企业成功的管理经验，如承诺执行、委托执行、合同执行、参与执行等新的政策执行手段，采用出租、承包、签订合同等方式由非政府组织或其他社会组织、经济组织参与保障性住房政策的执行和保障性住房的建设，并明确不同主体所服务的保障对象范围，不同主体需承担的建设任务量，从而为不同主体提供最适合其自身实际的项目选择，激发多元主体参与保障性住房政策执行的积极性，形成各方机构、各类组织共同参与保障性住房政策执行的良好氛围。

二、拓展融资渠道，丰富政策执行资源

保障性住房的建设主要依靠政府力量，以政府为主导。因此，政府财政投入的力度直接决定着保障性住房政策执行的力度。目前广州市保障性住房建设全面“提速”，开工规模日益扩大，能否筹集足够的建设资金决定着广州市能否贯彻执行国家保障性住房政策。

（一）增加对保障性住房建设的财政投入

住房保障属于社会保障的一部分，其主要的资金来源渠道是国家财政。目前广州市政府投入保障性住房建设的资金主要来源于土地出让金净收益提取、住房公积金增值收益部分、住房维修基金的增值收益部分和财政预算资金等。但是，保障性住房建设是资金投入巨大的工程，在资金供给上，广州市政府需要在现有资金来源渠道的基础上，统筹考虑住房保障建设的资金投入，坚持“以财政为主，多渠道筹集”的原则，保证保障性住房政策执行的资金到位，提升政策执行力。

一方面，进一步提高用于保障性住房建设的土地出让净收益的比例，土地出让收入和财政一般预算超收部分优先考虑保障性住房项目，并且研究制定保障性住房建设资金与土地出让收益动态挂钩的新机制。另一方面，通过绿色保障房建筑示范、公共租赁房补贴等渠道，用行动积极向中央、省争取补贴资金，以弥补保障性住房建设资金缺口，及时填补开发商的垫付资金，提高开发商参与保障性住房建设的热情。

（二）搭建保障性住房建设的社会融资平台

为缓解保障性住房建设的资金压力，地方政府需要寻求开发商和金融机构的帮助，“政府+开发商”的模式将成为公租房、经济适用房、廉租房和限价房最主要的建设模式。第一，广州市政府可以加深与国家开发银行的合作。国家开发银行作为国家政策性银行，长期以来认真贯彻落实国家宏观调控政策，在关系经济社会发展的基础设施、基础产业重大项目建设融资中发挥了重要作用，同时也为住房保障业务提供了长期稳定的金融支持和全方位的金融服务。广州市可以把国家开发银行的融资优势与政府的组织优势相结合，筹集建设资金，缓解开发商的资金困局。第二，可以利用社保基金，设立“社保基金专项信托计划”，向保障性住房项目发放贷款，用于支持保障性住房建设[8]。第三，相对银行资金，信托资金具有资金用途较灵活、资金拨付条件较宽等优势，广州市可以发行房地产投资信托基金。第四，仿效体育彩票和福利彩票的方式，设立专项住房福利彩票，用以吸收较多的社会闲散资金。这样，既解决了地方政府执行保障性住房政策的资金困难，又实现了中低收入群体的住房保障，保持了社会的稳定和谐发展，提高了政府公共政策的执行力，开创了保障性住房建设融资的新局面。

三、适时调整政策，创新政策执行方式

政策执行方式是影响保障性住房政策执行效果的重要因素。广州市政府要在复杂多变的环境中，提高执行国家保障性住房政策的效果，就必须认真吃透政策精神，紧随政策的发展变化，密切结合广州市的实际情况，不断丰富政策执行方式，加强政策创新，以使保障性住房政策落到实处。

（一）保持政策的动态调整

任何政策的执行都会遇到新情况、新问题，政策执行主体需要运用掌握的资源不断创新，积极探索。在社会经济不断发展、社会阶层结构和财富分配结构不断变化的情况下，政策执行主体有必要对保障性住房政策进行适时的动态调整，从而“以新视角看待新情况，以新方法解决新问题”[9]。在这方面，广州市已有一些很好的做法值得坚持和推广。例如，广州市为了扩大保障性住房的保障范围，根据对保障性住房政策的执行情况和目标群体的分析，进行了政策的动态调整，从2013年5月起，暂停经济适用房的申请，新增符合申请条件的人群将纳入公共租赁住房保障范围，这意味着广州市保障性住房从建设到分配已将重点指向“租”，廉租房、公租房将成为今后广州市保障性住房体系的主要构成。

再如，针对一些保障性住房小区有高收入阶层居住，甚至出现奔驰、宝马之类豪车等现象，广州市及时出台了相关的治理政策。在委托第三方研究机构调查小区实际情况的基础上，制定了《广州市保障性住房小区管理扣分办法（试行）》（简称《扣分办法》）。《扣分办法》以帮助、教育和警戒为主，宽严相济、奖罚分明，对居住安全、环境卫生和房屋使用等行为进行规范，并致力于引导和培养居民良好的公共意识和行为，使国家保障性住房政策在广州市得到了更好的落实。

（二）创新政策的执行方式

政策执行方式是有效实现政策目标外在表现力量的重要支撑，直接关系到政策执行的效率。如果执行主体对有关任务的执行方法简单机械，缺乏灵活性和创造性，就会导致政府执行变形，造成执行的偏差和扭曲[10]。

第一，不断引入新的执行方式。保障性住房在国家层面有着总的政策规定，广州市政府应该根据本市的实际，结合不同的目标群体类型、人数、具体房源、财政等政策资源，因时制宜地制定出具体详细的实施细则。例如制定工程进度表，全面调研、把握目标群体的类型和数量，重视政策执行方式的类型选择和技术工具的组合等。也可采用面面通、电子手账（PDA）、视频管理系统等高科技手段，强化地方政府在保障性住房小区管理中的职能，确保住房保障资源管理规范、公平。为使身处“优惠政策边缘”和“夹心层”群体不被遗忘，需要地方政府创新政策，灵活处理，消除政策盲区和真空[11]。广州市2013年5月起施行的《广州市公共租赁住房制度实施办法（试行）》打破了户籍制度，新就业职工、引进人才和优秀外来务工人员等非广州户籍人员皆可申请公共租赁房。这一政策的执行让“夹心层”和“边缘群体”享受到地方政府的公共福利。

第二，创新执行方式的组合。改变以往单独使用某一政策工具的方法，根据保障性住房政策执行的实际情况，采用政策组合的执行方式，加强运用非强制性手段，如制造舆论、说服教育、协商对话、奖功罚过等，创造性地执行保障性住房政策，使政策执行者和政策对象自觉自愿地去接受政策、执行政策，提高政策执行的效率。

第三，建立相应的配套系统。广州市政府要不断创造条件，通过制度、技术、媒体、宣传等各方面的创新，努力形成有利于保障性住房政策执行的配套系统，从而大大提高政策执行的效能。例如，运用先进的信息化技术、委托第三方机构等，使保障性住房政策的执行过程更加公正、透明，依据更加合法、真实，从而得到更多中低收入家庭的理解与支持。在保障性住房小区的技术服务项目上，应与市场机制相结合，采取竞标的方式使政策得到更好地贯彻与执行。

四、科学合理规划，提高政策执行质量

（一）用科学选址来强化目标群体的认同感

合理选址对建设保障性住房、维护保障对象的利益、体现政府的政策关怀具有特别重要的意义。根据《广州市保障性住房土地储备规划（2011—2015）》的规定，广州市保障性住房储备用地82宗，白云区、番禺区两地成为选址大户。白云区和番禺区离广州中心城区较远，公共设施也不完善，这会导致政策对象或目标群体对政府的保障性住房政策产生怀疑，怀疑政府是否切实关注中低收入群体的住房需求及其生活便利。因为，保障性住房的政策对象通常都是社会的中下层低收入群体，他们的日常生活对地方政府提供的出行交通、教育医疗等公共服务特别依赖。所以我们在落实保障性住房建设时，一定要坚持“以人为本”的理念，结合城市发展战略方向和产业空间布局，以及公共交通设施、服务设施和社区混合布局需要，充分考虑中低收入群体的实际，尤其是最低收入群体的实际，提高居住社区的宜居水平。

针对部分保障对象文化程度低、收入低、就业率低、残疾人多的特点，在保障性住房用地选址上，政府一定要“牺牲”部分利益，对小区实行人性化管理。例如充分利用社区宣传栏以及通过动漫形式帮助目标群体进行政策解读；完善社区无障碍设施，把残疾人尽量安排在低层居住；保障性住房小区的保安、保洁等工作优先聘请小区内的低收入住户，将解决住房问题与解决就业问题等统筹考虑，从而有效增强保障对象对小区的归属感和责任感；加强保障性住房小区周边的交通、医院、学校、商场、银行、公园建设，不仅要使保障对象住得舒服，更要让他们生活得幸福。

（二）用合理的房源配置构建混合居住模式

所谓混合居住模式是指“不同收入阶层居民和不同职业、文化背景的群体，以自己的实际住房购买力为前提，共同居住在具有不同价位梯度组织的居住型房地产产品的混合功能区内，和谐相处、优势互补，共同生活生存”[12]，其本质是社会和谐、社会和经济平衡发展在居住上的体现。在混合居住模式中，将呈现社会阶层的多元化和居住业态的多元化特点，地方政府作为保障性住房政策的执行主体，应通过有效的政策引导，使社区布局更为合理，从而避免出现同层次人群过度集中而造成的社会分异。

目前广州市的保障性住房房源包括六类：政府组织建设、单位利用自有土地建设、社会力量配建、利用集体土地配建、团租、清理存量公房和直管公房[13]。为了避免保障性住房小区出现贫穷家庭过分集中、住宅密度高、设施匮乏等问题，以及由此带来的失业率、犯罪率增长等一系列社会问题，形成新的城市边缘区域，广州市政府应合理配置保障性住房房源，在不同小区之间、住宅小区内部构建混合居住模式，使国家保障性住房政策在广州市得到更为全面的贯彻执行。

五、健全监控机制，强化政策执行监控

目前广州市在保障性住房政策执行中出现了建筑质量保障不够、住房分配不尽合理等问题，这与管理制度不完善、监控机制不健全、地方政府监管不力等密切相关。因此，强化地方政府的监管责任、规范执行主体的行为方式、健全监控机制，是有效执行国家保障性住房政策、加快保障性住房建设步伐、促进住房保障事业健康发展的必然选择。

（一）健全全过程监控机制

执行国家保障性住房政策，加快保障性住房建设，关键是要建立一个长效、公正、严格的全程监控系统或机制。目前广州市在全国率先公布了《广州市住房保障监督办法（试行）（征求意见稿）》（以下简称《办法》），使保障性住房真正惠及中低收入人群。依据《办法》，将住房保障信息公开，把规划计划拟定、政策制定、土地储备、住房建设、申请审核、供应、分配、后续管理和物业管理等住房保障的全过程均纳入监督的范围[14]。此《办法》的出台使广州市的保障性住房政策执行更加规范，监控更加全面有力。

健全全过程监控机制，关键是要在保障性住房的定价、申请、轮候、租售、维护等环节出台更加具体的政策规定，建立科学高效的操作规程。一是对保障性住房的目标群体展开全面调查，采取入户调查和邻里访问相结合的方式查处违规转租等行为，包括核查现住房是否由原申请家庭居住，是否空置，是否存在调换、出借、出租、转租、转让等违规行为；二是建立登记及征询制度，防止住房保障对象的认定出现偏差；三是建立家庭收入档案，并实行动态管理等，要特别注重这些制度的可操作性，强化制度的执行；四是将全程监督结果和意见采纳情况通过公共传媒和政府网站及时反馈，把保障性住房的规划、建设、分配和管理一并纳入规范化、制度化的轨道，从而将整个过程置于政府和社会的严格监控之下，维护保障性住房政策执行、分配和管理的公正公平。

（二）加强监控的阳光化程度

政策监控是为了实现政策的合法化与保证政策执行到位。加强保障性住房政策执行的监控，应该强化社会监控，政府与社会、公众相结合，将涉及广州市保障性住房的所有事务置于阳光化的监控之下，有效防止政策执行的变形、走样。

第一，完善监控保障性住房政策执行的专门机构。目的在于通过这个机构来协同各方主体，监控保障性住房政策的执行，以减少或杜绝多头执行，执行机构和人员责任不清、互相推诿等问题。同时，明确监控责任，确定各方主体的职能和权限，使政策执行中的责权利相统一 ，并在政策执行中引入竞争机制和社会第三方机构，加强对保障性住房政策执行情况的调查，充分运用调查结果，形成保障性住房政策执行、保障性住房建设及分配全方位监管的长效机制。

第二，增强保障性住房政策执行的透明度。保障性住房建设是一项民生工程，因此，地方政府与此相关的一切活动都必须依据一定的法定程序向社会公开，置于社会团体、大众传媒等社会力量的关注和监督之下。具体做到主动邀请公共媒体参与广州市保障性住房管理的各个环节并及时报道相关情况；违规家庭的处理决定、选房评分排序结果，全部通过媒体和网站向社会公布；支持媒体传达中低收入住房困难家庭的诉求和心声，高度关注媒体相关评论和报道并及时做出回应；将保障性住房管理过程中遇到的问题，借助公共媒体和互联网站公之于众，争取社会各界的支持和理解，这样有利于形成对违规行为的有效威慑，更好地起到警戒和预防作用。

第三，健全保障性住房政策执行监督的责任机制。地方政府要调动政府、社会、企业、民众等多方力量，全面监督保障性住房的政策制定、计划编制、土地储备、住房建设、房屋分配和后续管理等。例如，广州市可开设包括保障性住房在内的住房保障语音查询服务系统，在服务中接受监督，防止违规使用保障性住房的行为，防止政策执行主体利用职权之便，从中寻租，避免出现“房叔”“房婶”“房嫂”“房姐”等现象。如果出现政策执行失误、走样或中断，以及抵制执行的情况，而监督者却没有及时提出批评及纠正意见的，必须追究监督者的责任，以确保广州市保障性住房政策的有效执行及保障性住房工作在阳光下的健康发展。

（三）提升监控的科技化水平

目前广州市的保障性住房项目复杂，针对分散房源、住宅小区、在建项目等不同情况，地方政府有着不一样的政策规定，这给保障性住房政策执行监管增加了难度。例如，在建项目方面，广州市保障性住房在建项目众多，而且项目点分散，跨白云、海珠、萝岗、南沙、越秀、天河等区，使得地方政府的监控、管理困难重重。广州市率先运用科技信息化手段，通过科技手段加强对保障性住房在建项目的监控和管理，较好地保证了在建项目的质量和政策的执行到位。

第一，出台政策法规确保保障性住房项目建设质量。广州市住房保障办先后出台《广州市保障性住房工程建设技术指引（暂行）》《广州市住房保障工程建设项目材料（设备）采购及供应管理办法》《广州市保障性住房工程管理综合督查实施细则》等25项工程管理制度，并编印成《广州市保障性住房建设“四控制一确保”工作手册》，印发给各参建单位和工作人员，用制度规范保障性住房项目流程，保障建设质量和政策目标的实现。

第二，建立保障性住房建设项目材料（设备）品牌库。广州市保障性住房建设中需要用到的水泥、钢筋、混凝土、地砖、墙砖、铝合金门窗、防火门、电线电缆、开关等关键原材料和设备，必须从品牌库中选择采购，杜绝瘦身钢及其他伪劣产品的进入。

第三，在保障性住房项目现场安装视频点，实时监控施工过程。广州市在芳和花园和龙归保障性住房项目建设工地分别设置了视频点，通过有线和无线通信网络实现远程视频监控。将来可进一步用“电子眼”来远程监控工程进度及质量，向科学技术要执行力。这样一来，监管人员即使不在施工现场，也可以利用网络实现对项目施工的安全生产、文明施工、人员管理等情况的全方位实时监控，同时还可以进行更有针对性的检查。

第四，在混凝土中植入芯片，跟踪保障性住房质量。为了防止出现偷工减料的“豆腐渣”工程，广州市已在保障性住房项目施工现场制作的混凝土试块中植入了唯一编码的芯片。芯片信息将扫描上传到市质监站混凝土追踪系统，植入芯片的混凝土试块也将被送入标准养护室养护。芯片的植入，相当于安了“身份证”，使保障性住房项目始终处于有效监控的状态，有利于做到及时发现问题，及时处理问题，确保工程质量。

总之，在信息技术现代化的今天，地方政府要创新思路，强化监控意识，丰富监控手段，提高监控的效率及全面性、有效性，从而确保保障性住房工程的质量，进而更好、更全面地贯彻与执行保障性住房政策，保证保障性住房政策目标的实现。

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[责任编辑 王艳芳]