农民工市民化对大城市公共服务效率的影响

高雪莲

[摘 要]计算北京市为常住人口提供教育和医疗公共服务后的公共服务效率变动情况可见，11个区县的公共服务存在投入过量和资源浪费的情况，支出效率有10%～85%的提升空间。运用Tobit方法分析影响因素表明，经济发展到一定阶段和政府达到一定规模后公共服务效率会有所下降，人口规模适度增加对城市公共服务效率有正向影响，给予农民工市民化待遇并不会给大城市财政造成过大压力，反而有助于提高大城市公共服务和财政支出效率。

[关键词]农民工市民化；大城市公共服务效率；DEA-Tobit方法

[中图分类号]F290 [文献标识码]A [文章编号]1671-8372（2015）01-0013-06

Abstract：There exist wasting of resources and putting too much in the public service of 11 counties of Beijing by calculating the changes in fiscal expenditure efficiency for supporting the public service of education and medical treatment of rural migrant workers by Beijing government， and the spending efficiency of 11 counties can be improved 10%～85%. The results of taking DEA-Tobit model to analyze the influencing factors show that the efficiency of public service will fall when the economic development reaches at a certain stage and the government reaches at a certain size. A modest increase of population size will have a positive effect on the efficiency； giving the treatment of the urbanization of rural migrant workers will not bring too much pressure on urban finance， on the contrary， it will help the urban government improve their public finance efficiency.

Key words：the urbanization of rural migrant workers； the efficiency of public service in metropolis； DEA-Tobit model

一、问题的提出

外来常住人口①市民化是优化经济结构、促进发展方式转变的重要途径，是新型城镇化的重要议题。2014年7月，国务院发布《关于进一步推进户籍制度改革的意见》， 要求适应推进新型城镇化需要，有序推进农业转移人口市民化，但对大城市和特大城市，《意见》持谨慎态度，提出合理确定大城市落户条件，严格控制特大城市人口规模[1]。2015年3月，李克强总理在政府工作报告中提出，抓紧实施户籍制度改革，建立财政转移支付与市民化挂钩机制，合理分担农民工市民化成本[2]。

劳动与社会保障部等（2013）研究认为，农民工市民化是公共服务均等化的过程，农民工应平等享有与城镇居民同等质量的子女教育、居住、医疗、养老保险和文化生活等公共服务[3]。在这样的市民化福利政策激励下，外来常住人口是否会大规模选择定居城市，城市财政压力是否过大，公共服务供给能否负担呢？2003年郑州市放宽户籍的措施吸引了大量外来人口，后因不堪重负而被迫部分叫停[4]。10年之后，这一困境会有改观吗？这正是不少大城市和特大城市担忧的问题。

外来常住人口市民化真的会给大城市带来公共服务供给和财政压力吗？在城市扩张和财政紧张的双重约束下，公共财政如何改变效率以应对压力？实践上，北京、上海、杭州等不少城市早已试点向农民工提供部分公共服务，如子女义务教育、医疗服务等。

二、文献综述

农民工市民化的文献主要集中在户籍制度改革、宅基地置换、政策支持、成本分担和经济增长贡献等方面[5-10]，研究如何降低、调整农民工转为新市民的条件，但忽视了城市政府改善公共服务效率的潜力。孙文凯、白重恩、谢沛初检验2003—2006年我国大中城市户籍制度改革效果，发现其在引导农民工流动方面的作用有限，农民工流动仍然主要受经济条件和自身条件的影响[11]。这一结论给我们的重要启示是，农民工市民化从农民自身而言是遵从现实客观条件的，并不因为城市为其提供公共服务就会盲目涌入城市。国务院发展研究中心课题组研究表明，市民化人口每年新增1000万人可提高经济增长速度约1个百分点，拉动城市消费、投资，缓解出口压力，促进服务业发展[12]。胡秋阳利用CGE模型模拟了农民工市民化对浙江经济增长和经济结构的改善效应，其在居民收入提高、消费和内需增长以及产业结构升级的良性运转等方面具有协同效应和积极影响[13]。

政府支出效率是各国公共财政的一个关键问题。在发达经济体和转型国家，不断增大的老龄化支出和税收竞争双重压力使得财政负担沉重，新兴市场国家随着富裕程度的提高，对公共服务的需求增长也很快（即瓦格纳效应），近年来更由于金融危机影响，政府被迫压缩预算，节约开支，提高支出效率几乎成为避免税收负担过重、挤出公共服务的唯一途径[14]。考察政府效率的研究主要是运用教育入学率、婴儿死亡率等与社会经济相关的政府支出指标度量[15]。David和Annette为国际货币基金组织提交的报告，是涵盖国家较多的一份研究，评价了114个国家1980—2006年教育和医疗部门的公共支出效率，发现各国公共部门绩效和效率随时间发展有所提高，在政府的责任心强、人口密度较高的地方（规模收益高），教育部门的绩效会更高；但令人惊讶的是，GDP越高教育部门公共支出效率却越低，这意味着市民对教育投入“物超所值”的边际收益不断降低[16]。

城市层面的研究不多。Loikkanen和Susiluoto评价了1994—2002年芬兰353个城市的基本公共服务供给效率，发现城市间的效率差异较大，南部的小城市效率最高，北部的边缘城市效率最低，大城市效率则参差不齐。人口众多、高失业率、区位边远、高收入和从周边城市购买公共服务是影响效率的负面因素，壮年工人（35～49岁）比例较高、教育水平较高、城市结构紧凑、从私人部门购买公共服务等是正面因素[17]。Afonso和Fernandes评价了葡萄牙城市政府的财政支出效率，认为公共支出保持不变时，效率仍能大大提高，受教育水平、人均购买力、地理区位等是重要影响因素[18]。王德祥和张权计算我国126个城市的公共支出效率，认为同等支出条件下，通过改善组织管理、优化支出规模及结构，公共服务供给水平可提高约64%[19]。

归结现有研究，有关农民工市民化的文献并不关注大城市财政负担和财政支出效率问题，有关财政支出效率的文献，不涉及城市内部结构的效率比较问题，更不涉及外来人口迁入对城市公共服务效率的影响。大城市为进城农民工提供公共服务既保障了他们的福利，又符合大城市自身发展需要，研究农民工市民化对大城市公共服务效率的影响甚有必要。

三、测算方法、决策单元和指标选择

（一）测算方法

测度公共服务效率主要有三类方法：一是用产出指标衡量公共部门绩效（public service performance，PSP），二是用单一指标的投入-产出率衡量公共部门效率（PSE），三是用数据包络分析（DEA）度量与前沿面相关的效率。仅用产出指标虽然能够反映公共服务的供应水平，但难以看出公共部门的投入产出效率。使用单一指标虽能测算效率，却太过粗略。因而国内外学者更多采用DEA方法评价比较各个公共部门效率的前沿面，同时结合Tobit模型考察影响效率的各种因素。

DEA方法是一种运用数学规划模型处理分析数据的方法，近年来学者们将其推广至公共部门，将公共服务的多项投入和多项产出数据进行处理，评价公共部门的运行效率是否达到最佳。模型受数据内在关系决定，无需设定生产函数，无需人为设定各变量权重，无量纲性具有公平客观性。Tobit模型可用来分析影响公共支出效率的因素及力度。鉴于Tobit模型的多重共线性和内生性严重，需要用单变量和多元回归分析，并运用固定和随机效应以及GMM（高斯混合模型）系统做函数估计。

公共财政支出的总体效率被称为综合效率，可以分解为纯技术效率和规模效率。数学公式是综合效率=纯技术效率*规模效率。其中，纯技术效率衡量投入产出的资源配置是否达到最佳效率，对政府或公共部门而言，主要是指组织层面的投入成本最低或产出最大，此为最佳效率；规模效率反映要素投入规模是否合理，若投入过大则容易资源浪费，若投入过少、规模不足，则难以获得规模效应。

（二）决策单元

以北京市16个区县为决策单元，对比评价各区县公共支出效率。2010年，北京原东城区合并原崇文区，原西城区合并原宣武区，组成东城区和西城区。2010年以前的数据由合并前两个区县加总得到。区县类型的划分依据《北京市主体功能区规划》和北京市统计年鉴，共分为四类功能区域。其中，东城区和西城区为首都核心区；朝阳区、丰台区、石景山区和海淀区为城市功能拓展区；房山区、通州区、顺义区、大兴区和昌平区为城市发展新区，是首都推进新型城市化的重要着力区；门头沟区、怀柔区、平谷区、密云县和延庆县为生态涵养发展区。

（三）指标选择

自2004年9月起，北京市开始为农民工提供子女免费义务教育和参加基本医保及工伤保险政策。2012年北京又将在京稳定就业的200万农民工纳入养老社会保险覆盖范围。鉴于国家统计局自2007年调整了财政支出分类，加之农民工对政策的反应滞后期，同时为比较城市内部各区域的差异，我们选取并收集北京市16个区县2007—2012年教育和医疗数据来评价公共服务效率。采用财政支出的人均教育支出（以下简称教育投入）和人均医疗卫生支出（以下简称医疗投入）作为公共服务投入指标；每千人拥有医院病床数（以下简称病床数）作为衡量医疗服务产出的指标，中小学生师比（以下简称生师比）作为衡量教育产出的指标（受数据限制，我们不考虑教育质量的不平等问题，同时假定农民工在城市充分就业），这二者作为公共服务的产出指标。限于篇幅，我们仅列出了2012年教育和医疗公共投入和产出数据（见表1）

四、北京市各区县公共服务效率

表2的计算结果表明，2007—2012年北京市公共服务综合效率呈下降态势：

2007—2010年由0.71逐步下降到0.662，2011年回升到0.694，2012年下降到0.56。2009年的金融危机可能是造成农民工返乡和财力紧张的影响因素之一。规模效率逐年提高，由2007年的0.876上升到2011年的0.934，各年平均值达0.901，说明公共服务投入量的整体规模效率已达到较优；纯技术效率则由2007年的0.807下降到2012年的0.739，各年平均值为0.76，说明投入产出的资源配置水平仍待进一步提升。丰台区和海淀区在这5个年份均达到效率最优，东城区、西城区、丰台区、海淀区4个城区纯技术效率值均达到1。综合效率和技术效率高于平均值的区县仅有西城区、海淀区、朝阳区、丰台区、石景山区、昌平区、顺义区和门头沟区①。

五、Tobit因素分析

总体效率下降并不意味着为农民工提供市民化的公共服务会降低投入支出效率，还需要具体分析影响因素。影响公共服务效率的因素主要有经济发展水平、政府规模和人口规模，三者对于投入产出效率的影响均有正反两个方面。经济发展水平高的地区，居民纳税较多，对公共服务需求较高，要求有更好的监督机制；政府财政资金充裕，有更加充足的资金投入，政府公共服务效率较高。当经济发展达到更高水平时，居民对公共服务的需求得到满足，所需付出的时间、精力等监督成本相对更高，政府公务人员在较高工资收入待遇下也不再勤力工作，服务效率会有所下降。政府规模扩大在公共部门较少时会提高公共服务效率，有利于部门分工和加强监督，规模扩大到一定程度后会出现机构臃肿、人浮于事现象，公共服务效率下降。人口规模与公共服务效率呈“倒U”曲线关系，一定范围内人口密度增加，会带来规模收益增加，人均公共服务成本降低，有助于提高公共服务效率。人口规模过大产生拥挤效应，或过小，都会降低公共服务效率。

Tobit模型结果显示（见表3），2007—2012年，用行政管理费用表示政府规模的系数为-0.000149，说明政府规模每减少0.149，公共服务效率会降低1%。用人均GDP代表经济发展水平的系数为-0.0000087，说明各区县的经济发展水平对公共服务效率的影响为负。这一结果与部分学者的研究吻合，高收入地区的居民不太关注监督控制政府支出（De Borger和K. Kerstens，1996），出现政府膨胀、成本增加、效率恶化[15]。北京市人口密度与效率值同方向变动，人口密度系数0.0000183，表明每单位面积增加万分之1.83人，公共服务效率增加1%。但人口密度最高的老城区东城区和西城区，人口密度较低的生态涵养发展区门头沟区等，规模效率明显偏低。

根据2010年第六次人口普查，79.5%的人口集中在朝阳、海淀、丰台、大兴、通州和昌平等城市功能拓展区和城市发展新区，另据北京市人力社保局统计，82.2%的农民工分布在这些区域。2012年底，这些区域的人口密度在6000～8000人/平方公里，属于规模收益递增的合理范围。结合公共服务效率最高的地区均在城市功能拓展区或功能新区的计量结果，可以得出这样的结论：即使在北京这样的超大城市，外来农民工进入城市有助于提高城市公共服务效率，城市有能力为其提供相应福利待遇。

六、公共服务效率的改进

改进公共服务效率的方法包括两类：一是保证现有产出不变，压缩投入；二是增加投入，使产出达到效率最优。仍以北京市各区县为例，为保证公共服务效率，可以量化出需要增加或减少的财政投入。

（一） 减少公共投入

可以应用投入导向型模型来计算需要减少的公共服务投入。投入导向型模型是假定产出不变，要达到最优效率而需的各项投入目标。由于2012年效率值较低，本文就以效率居中的2011年为例计算投入改进。2011年丰台区、海淀区、昌平区综合效率值为1，东城区和西城区次之，分别为0.92和0.917。以效率值1设定前沿标准，采用DEAP2.1软件计算其他各区达到效率前沿时需要减少的投入量（见表4）。表4表明，11个区县存在投入过量和资源浪费。教育投入方面差距较小的有石景山区、通州区和门头沟区，与目标值差距在10%以内，房山区、朝阳区和大兴区差距在20%～40%，差距较大的是顺义区、怀柔区、平谷区、密云县和延庆县，差距在50%～70%。医疗投入差距较小的为石景山区（3.74%）和门头沟区6.53%，朝阳区、通州区和大兴区差距在30%～33%，房山区差距为53.3%，顺义区、怀柔区、平谷区、密云县和延庆县差距均在60%以上，最高接近85%，差距最大。相对来说，教育投入比医疗投入差距要小，更有效率，这与各地方政府对教育的重视程度有关。

然而，这种缩减公共投入的做法与人口增长和现代化生活水平的实际需要并不相符，且这种比较也只是北京市内各个区县的比较，有一定片面性。如据此缩减教育和医疗公共支出，可能会给民众带来损失，难以被市民接受。

（二） 增加公共服务产出

这类激励手段只需增加产出，如教育方面更高的生师比，或更多的医院病床数等等。限于数据收集和质量衡量的困难，我们仅以产出数量说明。采用产出导向型模型计算需要增加的产出数量，产出数量应当增加到如表5的目标值。

教育产出方面差距较小的有石景山区、通州区和房山区，与目标值差距在10%以内，朝阳区紧随其后，为12.89%，顺义区、大兴区和门头沟区差距在27%～40%；差距较大的是怀柔区、平谷区、密云县和延庆县，差距在50%～70%。医疗产出差距较小的有石景山区（1.67%）、门头沟区（6.42%）和房山区（8.64%），朝阳区相对较小，为12.94%；顺义区、大兴区和密云县差距在30%～40%；怀柔区、平谷区和延庆县差距较大，在50.6%～65%以上；通州区差距最大，为129.66%。教育产出差距与医疗产出差距基本持平。

产出增加到表5时，投入也需相应增加，增长目标值见表6。表6显示，要想实现产出达到理想目标值，顺义、怀柔、密云、延庆还需增加教育投入，增长百分比为16%～27.6%。与教育投入相比，医疗投入需要增加更大幅度。实际值与目标值差距较小的有门头沟区（0.05%）、朝阳区（5.39%）、大兴区13.84%；通州区和平谷区差距为30%～40%；房山区、顺义区、怀柔区、密云县和延庆县差距较大，为50.6%～78%。

七、总结

本文利用DEA两阶段法从教育和医疗的视角评价了北京市的公共服务效率，结合Tobit模型分析了影响公共服务效率的影响因素。

1.2007—2012年北京市各区县公共服务综合效率呈下降态势，11个区县存在投入过量和资源浪费。教育投入效率好于医疗投入效率。纯技术效率相对不足，规模效率较优，且效率最高的地区均在城市功能拓展区或功能新区。

2.总体效率下降并不意味着为农民工提供市民化的公共服务会降低财政支出效率。对影响因素进行Tobit分析可见，北京市在经济发展已经达到较高水平，政府达到一定规模后，人口规模对公共服务效率有着负向影响，而在人口规模仍处收益递增阶段的朝阳、海淀、丰台、大兴、通州和昌平等城市功能拓展区和城市发展新区，人口规模则对公共服务效率有正向影响。

3.投入导向型模型的计算结果表明，要想达到最优效率，11个区县需要减少10%～85%的教育和医疗投入。考虑到缩减公共投入的做法不符合人口增长和现代化生活水平的实际需要，还需计算产出导向型的效率改进，若要实现效率最优，需要增加产出10%～130%，同时相应增加0.05%～78%的投入。

大城市对农民工市民化仍有诸多控制，正在修改完善的新型城镇化发展规划，也提出对特大城市和大城市的农民工合理设定和逐步放宽落户条件，逐步转为城镇居民。这固然是出于城市公共服务供给的考虑，但却忽视了人口就业和居住、流动规律以及大城市建设发展要求，也逃避了改进公共服务效率的重任。

受数据限制，本文未考虑其他类型的公共服务，仅对北京市各区县教育和医疗公共服务效率进行对比，也较难收集到具体的农民工随迁子女教育和就医情况，所选指标也仅以数量计量，这样的衡量相对机械。很有可能生师比提高，即一个老师对应的学生人数增加，老师要付出更多精力，导致对学生的教育辅导不足。如果病床数增加，医护人员更为忙碌，反而使单个病人的服务受损。同时，本文仅从公共服务供给角度考虑农民工市民化的政府支出效率，没有全面考察农民工市民化后带来的经济发展和财政收入增长效应，以及为城市提供人口红利、推动城市可持续发展等长久效应。未来研究仍应进一步强化数据收集处理，并扩大到更多的城市和地区作对比分析。

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[责任编辑 张桂霞]