当代世界主要民族国家民族政治发展政策比较及启示

皮学军　李乐为

摘 要：民族政治发展既赖于各民族的努力争取，也需该民族所属国政府高瞻远瞩，建立一套适合各民族平等、和平、共同发展的机制。当今世界，中国、美国、俄罗斯、澳大利亚、加拿大等许多国家基于本国文化、历史情况，相继出台了不少民族政策，以利本国民族政治发展，取得了一定成绩，也存在一些问题。其成败得失对中国民族政治发展政策的制定有一定启示作用。

关键词：当代；民族政治发展政策；比较研究

作者简介：皮学军，吉首大学马克思主义学院教师，博士（湖南 吉首 416000）

李乐为，吉首大学马克思主义学院教授（湖南 吉首 416000）

1960年代以来，许多西方学者论述过“政治发展”。如亨廷顿（Samuel P. Huntington）认为，一个发展的政治体系，其政治制度化与政治参与的程度必高，且能达致平衡状态。反之，未发展的政治体系，其政治制度化与政治参与的程度必低，结果会导致政治衰退{1}。白鲁询（Lucian W. Pye）认为政治发展包括十方面：经济发展的前提、工业社会的典型政治形态、政治现代化、民族国家的运转、行政和法律的发展、大众动员和大众参与、民主制度的建立、一种稳定而有序的变迁、动员和权力、多元社会变迁过程的一个方面。认为政治发展的总特征是“平等的关注，有能力的政治体制，并与非政府组织的分化或专业化”{2}。陈鸿瑜在其著《政治发展理论》中，列出了杰克森（Robert J.Jackson）和史坦恩（Michael B.Stein）、毕尔（Samuel H.Beer）、柯尔曼（James S.Coleman）、阿尔蒙德（Gabriel A.Almond）等的观点{3}。西方学者均认为“政治发展”是社会变迁中政治制度、结构、组织、角色等随之演进的过程或结果，其包括政治生活的各方面内容。

综上所述，“民族政治发展”可理解为民族国家或一国内各民族在社会发展中的政治进步，亦包括各民族成员政治生活的各方面，尤其是民族认同和民族政治权利扩大方面。影响民族政治发展的因素主要有：民族的历史文化传统、民族素质、民族抗争性、民族内部结构、民族间关系、政府的民主性程度等。“民族政治发展政策”则指政府部门颁布的涉及民族政治发展的相关政策，因颁布机构不同、地区差异等，故其呈多样化。本文在比较世界主要民族国家民族政治发展政策的基础上，试探讨其对中国的启示。

一、当代世界主要民族国家民族政治发展政策概况

随着社会发展，世界各民族之间的交往越来越频繁，他们在追求自身发展的同时，越来越关注自身民族（族群）的政治地位及相关政治利益；又因各民族历史、文化等传统的差异，各国民族政治发展的样式、水平、程度及相关政策也大有悬殊。在此，可将世界主要国家民族政治发展政策等做如下分类：

1. 受歧视民族（种族）政治发展的政策

自人类历史进入近代以来，因开发新大陆或殖民、“黑奴贸易”等，致使不少新成立的国家中民族成分复杂，加上国家政权建立者往往以“优等民族”自居而歧视其他移民或土著，故引发民族（种族或部族）歧视现象，甚至颁发民族歧视政策，招致受歧视民族的反抗。所以，许多国家政府为保国家稳定，被迫制定相关政策以改变受歧视民族的处境。

（1）受歧视的移民政治发展政策

在美国，其民族歧视政策主要针对黑人移民和土著印第安人（下文再谈）。美国黑人是15～18世纪被作为“黑奴”卖到美洲的黑人的后代。黑人自来北美，就受种族歧视，尽管18世纪美国独立，仍未消除歧视。这样，黑人为争取自己的利益，特别是为政治地位进行了长期抗争。二战后，随着第三世界独立运动和西方国家内部的种族平等运动的兴起，美国黑人掀起了大规模人权运动。这样，1963年11月20日联合国《消除一切形式种族歧视宣言》（大会第1904（XVIII）号决议）宣告，“迅速消除全世界一切种族歧视形式及现象及确保对人格尊严的了解与尊重，实属必要”{4}。1966年11月9日，第21届联合国大会通过一项决议，把每年3月21日定为“国际消除种族歧视日”。美国政府为改变其在国际上的形象，除在1954年最高法院判决公立学校所实行的种族隔离教育是不平等的，违反《宪法第14条修正案》外，美政府继联合国消除种族歧视的宣言、决议出台后，在黑人福利方面、选举权方面做了改进。如1965年，美国会通过《选举权法》，取消黑人必须通过语言考试才能投票等地方选举法规，清除了限制黑人参政的障碍。于今，黑人的政治地位、参政权利明显提高，连现任总统也是黑人。不过今天，美国种族歧视仍未完全清除。

如加拿大，以前也存在种族歧视，但在1988年，加总理向二战中被强制迁居内地、农场的日裔道歉、政府予以赔款。同时政府宣布设立“加拿大种族关系基金”，推动族裔关系的改善。且在20世纪80年代，加政府还有鉴于美国的反歧视“积极行动”，联邦和各省政府都在公共机构实行了增加少数民族雇员的政策{5}。特别是自1970年代开始采取“多元文化主义”政策（1971年加拿大总理特鲁多宣布了一项新的国家政策即多元文化主义；1988年加拿大正式颁布了《加拿大多元文化法》），化解了法裔聚居地魁北克多年闹独立的难题。至1995年的独立公投中，魁北克虽以一个百分点之差（赞成独立和反对独立的得票率分别是49.4%、50.6%，值得一提的是那年的投票率达到93.5%）留在加拿大联邦。但2009年6月的一次调查显示，对独立持积极态度的人仅为28%，而超过70%的人认为脱离联邦已无望。{6}

结果，因民族政治发展政策差异，美国、南非的种族歧视无法消除，而加拿大移民的政治与文化可在互动中发展。

（2）受歧视的土著政治发展政策

自15世纪兴起世界性移民潮至20世纪上半期，世界上许多移民国家对土著采取了一些歧视政策，二战后他们开始为改善土著的地位而努力。

如19世纪末20世纪初，美国政府将土著印第安人强制圈入“保留地”中，使其与外界孤立、隔离，直到1934年，美政府才通过《印第安人重新组织法》，鼓励他们建立自己的政府，不再分配保留地的土地。并停止说服或强迫印第安人放弃传统文化和宗教的政策{7}。让印第安人管理自己的事务。在1950～1960年代黑人争取人权大潮中，1961年肯尼迪总统颁布行政命令，首次使用“反歧视积极行动”。这时印第安人也提出“红色权力”要求，致美国会于1975年通过了《印第安人自治法》，就教育、福利方案及法律实施等事务给了各部族更大掌控权，并认可政府有义务保证印第安人最大限度地参与这些领域的联邦政策的治理{8}。

20世纪初至70年代，澳大利亚政府强行从土著父母身边带走近10万儿童交给白人抚养，让这些“被偷走的一代”与欧洲移民同化。另一方面，政府给土著以政治上的自由和基本权利时要求：“一个土著人只有当他（她）注定不再成为土著人时方可成为一个公民；一旦他（她）不再被归入土著，其就可拥有与其他人一样的选举权”{9}。事实上，即使土著放弃土著身份，依然以边缘人身份生存，直到1967年他们在国家人口统计中都不被计入。甚至被剥夺交往自由，限制他们在一些城镇及附近活动，这样的规定到1971年才废除。进入21世纪，悉尼奥运会之前，土著事务部长约翰·黑伦否认他在议会和电视上反复重申当年交给白人抚养的儿童只占所有土著儿童的十分之一，不能被称作“一代人”。由此激起了土著的愤怒，土著认为只有通过暴力方式破坏当年9月在悉尼举行的奥运会，来向全世界表达他们对澳政府的不满。后因澳政府主动将2000年定为“和解年”，并完成了《与澳大利亚土著及托雷斯海峡岛民修好文献》，终于避免了暴力袭击。近几年来，澳土著和政府基本达成和解，未爆发由土著制造的恐怖、骚乱事件。

在南非，历史上，白人和布尔人（早期殖民者后裔，也是白人）建立联盟，对其他族群实行“种族隔离”（Apartheid），此制度以排斥和剥夺原住民及其他“非白人”族群的生存和发展权来维护欧洲移民后裔对南非土地与资源的控制。从1910年到1948年，白人政府制订了49项种族主义法律。在1948～1961年的13年间，白人当局就炮制了《隔离设施法》（1953年）、《班图人城市区域法》（1954年）等50多项新的种族主义法律。1961年后又继续推出《黑人家园公民身份法》（1970年）等100多项此类法律。这些法规一起构成了保留地制度（后演变为黑人家园制度）、通行证制度、特定住区制度和工业肤色壁垒制度等四大隔离制度{10}。但受歧视族群经1912～1980年代中的多种形式斗争及联合国颁布的“制裁南非种族主义决议”（1960年）、设立“反对种族隔离特别委员会”（1962年）与终止南非出席第29届联大资格（1974年）、世界多国对南非的经济制裁等。1990年，戴克拉克就任总统后，即下令释放因反种族隔离政策而入狱的非洲人国民大会领袖纳尔逊·曼德拉，并在1990年解除戒严。1991年南非废止了种族隔离政策的三大基石：《人口登记法》、《原住民土地法》和《集团地区法》，从法律上取消了种族隔离政策。1994年4月南非举行首次不分种族的全民大选，曼德拉当选总统，宣告种族隔离制度终结。但具讽刺意味的是白人开始遭“反向种族歧视”，不少政府部门和公司根据“公平就业法”大量解雇白人员工，招收黑人。且原来白人政治地位高于黑人，但1994年后白人政治地位有低于黑人的趋势。

2. 处理被征服民族的政治发展政策

今天世界上不少国家是由近几百年来通过征服他族建立起来的大国家，如苏联。二战后的英国因其原来在海外的大批殖民地基本自治或独立，故民族问题变得简单了。

至于苏联，“十月革命”前，列宁说沙俄是“各族人民的监狱”。革命成功后，他要求苏维埃政府以“民族平等”口号来促进各民族的独立，使各边境的民族独立后“可以作为俄国与各国的缓冲地”{11}。随后采取“民族自决”、“民族自治”方式，以“自愿和平”原则，按照“盟员共和国”、“自治共和国”、“自治省”、“民族州”四种形式组建“苏维埃社会主义共和国联邦”（即“苏联”），联盟中“盟员共和国”达16个{12}。列宁逝世后，苏联领导人所推行的民族政策有得有失，但始终未能摆脱大俄罗斯主义的羁绊，且民族矛盾愈演愈烈。斯大林执政前期，基本继承发展列宁的民族政策，反对大俄罗斯沙文主义和解放被压迫民族。这样，“许多被压迫民族获得了新生，他们第一次可以自由地运用自己的语言，发展自己的文化和经济”{13}，并注意培养民族干部。但斯大林的民族政策也有负面，如强制推行俄语等俄罗斯化，甚至因某部分人的错误就迁就这些人所属的整个民族，如1930年代“大清洗”运动中，借口乌克兰、白俄罗斯存在地方民族主义组织就大批逮捕、处决、流放这些民族的知识分子、干部。斯大林去世后，赫鲁晓夫迫于压力，在1955～1957年间，将某些全联盟的权力下放到诸共和国。被斯大林放逐的民族主义者，除伏尔加的日耳曼人（1960年恢复了名誉）和克里米亚的鞑靼人（1964年恢复了名誉）外，都在1957年恢复了名誉{14}。这样，车臣—印古什自治共和国也得以恢复。但车臣人和印古什人由此埋下了仇恨的种子，加上车臣人笃信伊斯兰教，车臣—印古什共和国内，伊斯兰穆里德教派共有300余个！宗教活动极端分子多达1.2万人{15}。苏联瓦解后，叶利钦用战争镇压民族暴动，仍无效果，反而导致恐怖主义蔓延。普金时期，俄采用和解政策，恐怖主义才稍有收敛。

3. 闹分立民族地区的政治发展政策

由于历史原因，世界不少国家中，有些民族闹自治或独立。苏东剧变后，东、南欧部分闹自治或独立的民族地区已重新洗牌，现在除了原苏联境内的一些民族要继续分立，最明显的是印度东北、东南诸邦等。

如印度本身除了原印地民族等外，在英国殖民印度期间，殖民政府将原本不属于印度的曼尼普尔、阿萨姆、中国藏南（1987年印度设为阿鲁恰纳尔邦）等纳入其疆域。1947年印巴分治，印度因继承了原英国殖民遗产，其在管理殖民前印度本地和殖民遗产之间，是分别对待的。印度政府的政策提高了印度教和印度教教徒（尤其是说印地语的印度教教徒）的地位，而其他宗教徒和“语族”的权益却不受重视，特别是东北地区的曼尼普尔邦（Manipur，1972年从阿萨姆邦分离）、阿萨姆邦（Assam）等地，因本来是接收的英国殖民地，加上这里因贫困、民族矛盾、教派冲突，故印度对这些地区的管理比较严格，甚至还封锁曼尼普尔等邦，加剧了此地居民的贫困和民族矛盾。此外，印度还对占自中国的藏南地区加强管理，并大量将印度人移往该处，使该地区印度人口数（人口近60万）大大高于传统居民珞巴族、门巴族等（人口只有35万人）{16}，为民族关系恶化埋下了祸根。直到今天，因本身社会、经济等发展不够，加上印度当局的压制政策，印度东北部的曼尼普尔、阿萨姆等地少数民族虽然不断反抗印度当局，且分离主义组织欲自治或要求独立，政治发展并没有起色。另外，印度东南部安得拉邦境内的泰卢固人曾在过去的几十年间抗议示威，一致要求独立。可2009年12月10日，印度宣布计划在此成立特仑甘纳邦后，引发了强烈冲突，特仑甘纳邦的成立计划被迫推迟。总之，印度的民族政治发展政策并不成功。

二、世界主要民族国家民族政治发展政策的近似点与差异

1. 民族政治发展政策的近似点

就全世界讲，各国民族政治发展政策都有其自身特点，从以上内容及未列入其中的许多情况看，他们之间无相同点，只有些近似点：

（1）民族政治发展政策多在政府妥协中出台

从以上列举的几种民族政治发展政策的类型看，虽找不到相同样本，但很多政策都是在弱势民族（族群）反抗后，政府妥协或被动的结果。

如美国、澳大利亚、新西兰等早先殖民地、后来的移民国家，因原本此地有土著人生活，而后来的殖民活动，大大挤压了他们的生存空间，一个时期甚至还把他们圈入保留地中，打着“保护”的幌子，侵占他们的土地。但当国家独立且社会发展后，因土著的抗争、政府从缓解民族矛盾出发，就颁布有利土著的土地政策，让土著享有和其他国民甚至比其他国民更优越的土地权利。

像南非，白人控制政府后，采取了歧视黑人及其他少数民族的政策，而布尔人和白人因属同一种族故和白人地位相当。当黑人此起彼伏的斗争不断蔓延后，白人政府也不得不适当提高黑人等少数民族的政治、经济地位，并扩大了他们的权利。

如西班牙的巴斯克地区，虽然其居民与西班牙国民不属于同一种族，连语言、文字都没多大瓜葛，可历史上西班牙政府管理过巴斯克且如今主权仍属西班牙，尽管巴斯克人民要高度自治甚至要独立，但西班牙政府在考虑历史文化传统的特殊情况上，给予了其自治权。

又如，土耳其共和国自1923年成立以来，政府都表态说土耳其没有库尔德人，有的只是“忘记了母语的、生活在山里的土耳其人”。可经国内外库尔德人的努力抗争，近年来，土耳其为了加入欧盟，也采取了允许使用库尔德语等退让的姿态。

反过来讲，妥协政策实际上是民族政治的另一种发展。

（2）民族政治发展中的模糊政策

从民族自由发展与国家统一的关系讲，二者既有矛盾性也有一致性。所以，许多国家在概念上玩弄“模糊”，以消除民族认同。

一方面民族要自由发展，必然会强化本民族民族意识，若此意识更强，易生出分离主义。为避免此类问题产生，美、加、日、欧美诸国多以“族群”、“族裔”来研究某民族群体，泛用“人”称呼“族群”，如“白人”、“黑人”、“华人”、“日本人”、“俄罗斯人”等，以淡化民族意识。实际上这些被称为“人”的群体，可能含有多个民族。如“黑人”，主要有苏丹尼格罗人、班图尼格罗人、科伊桑尼格罗人、库希特尼格罗人（黑白混血）、澳大利亚原住民等，但都被称“黑人”。又如“日本人”，也有大和人、琉球人、阿依努人等，也都只称“日本人”。

另一方面，为防民族分离主义，国家以统一国民身份消除民族认同。今天世界上许多国家都采用国民身份认同方式而不是民族身份认同来处理民族或种族的同化问题。如日本用“为了避免民族歧视”的理由，在“住民票”、“户籍簿”，即各种身份证和履历书中都不设“民族”栏。且在日本，也没有为少数民族的选举名额，也没有公务员录用、大学升学时的民族名额，他们认为这样“不平等”{17}。又如俄罗斯，鉴于苏联时期的民族政策，1997年正式取消公民身份证上面的“民族成分”一栏，以消除国家内部“民族身份”隔阂。2000年以来，普京和梅德韦杰夫在许多场合下开始宣讲“俄罗斯国家民族”，并把它和“族裔”“民族”（以前的少数民族）区分开来。2008年梅德韦杰夫在总统就职仪式上向“俄国民族宣誓”，“这表示现任俄罗斯领导人已经开始从根本上修订了斯大林的民族理论，开始重新构建沙皇时期开始的‘俄罗斯民族”{18}。

2. 民族政治发展政策的差异

民族政治发展的水平总是与该国政府的民族政策、少数民族的政治抗争相随。因各国具体情况不同，故各国处理民族政治发展的政策也有明显差异。

（1）民族政治发展政策有“冷”“热”差异

今天，世界许多国家，基本都是多民族国家。但是，许多国家政府为了替自己所属的民族谋取特殊利益，往往不惜牺牲其他民族的利益。体现在政治发展上，有“冷”“热”之分。“冷”的表现是对少数民族采取不作为态度，如印度等；“热”的表现主要是压制或随意迁移少数民族等，如苏联、1994年后的南非等。

如今的印度，虽然其政府致力于建设新印度，但是，印度政府在确保主体民族印度斯坦人的权利外，在处理东北部的阿萨姆、曼尼普尔等民族政治发展问题时，明显滞后甚至故意如此，导致该区冲突不断。

二战中，因苏军将领指挥不当，导致3万多卡尔梅克族士兵牺牲，卡尔梅克人反而被指控叛国，1943年几十万卡尔梅克人被流放到中亚地区。1945年，克里米亚鞑靼人被指控在第二次世界大战期间“通敌”，与德国人合作，原来的自治共和国——克里米亚苏维埃社会主义自治共和国被撤销。大批克里米亚鞑靼人被驱逐到乌兹别克和哈萨克，还禁止他们使用鞑靼语言。类似被处理的民族还有车臣人、印古什人等十多个民族。到1978～1990年代时，这些民族游行示威、采取恐怖行动等，要求回故土并建立高度自治国家，为“破坏了的历史公正平反”，故引发大动乱，使苏联解体。

南非在1994年取消种族隔离政策后，其民族政策发生了逆转。本来占南非人口少数的白人以前地位优势，但1994年黑人政府建立后沦为弱势群体。特别是非国大制订的向黑人倾斜的《公平就业法》（1999年）颁布后，许多黑人优先进入政府、企业，而原来几乎零失业率的白人，失业率达40%，引发新危机。

由此可见，“冷”“热”两种政策都是独揽权利的民族政府撇开他民族独享利益，以致无法获得持久和平、稳定。

（2）民族政治发展政策不同步

各国民族政治发展政策差异大、发展水平也不完全同步。如从曾属英联邦的加、美、澳等国的民族政治发展看，因各国独立时间、民族关系、民族政治抗争的影响度不同等，各国处理少数族群政治发展的进程也有明显差异。如对土著的关照，美国独立100多年后的20世纪30年代就开始关心因纽特人，比加拿大关心因纽特人早10～20年，因加拿大从英属殖民地升格为自治领比美国独立时间晚了近150年。又如1934年，美政府通过《印第安人重新组织法》，承认被划入“保留地”的印第安人拥有土地，并让他们管理自己的事务。而澳大利亚则自1912～1970年间强制民族同化，将土著孩子从家中带走，集中起来教育以最终消灭土著人，人为造成“被偷走的一代”。至1962年，土著才获得了在联邦政府中的投票权，但至1967年，土著还未被列入澳的人口普查。至1977年，才在一次全民公决中，98%的投票者支持人口普查时把土著作为“人”统计在澳人口之内。事实上，澳大利亚联邦的建立（1901年）比美国迟了200多年。

（3）民族政治发展政策不平衡

各民族在政治、经济、文化地位上的平等，是民族之间和平共处、国家安定的重要基础。而民族政治发展不平衡，更容易诱发冲突、分裂主义。通常，民族政治发展中的不平衡政策有：

强制推行民族同化政策。一些国家的主体民族奉行大民族主义，强制推行民族同化政策，如前苏联搞大俄罗斯主义，南斯拉夫搞大塞尔维亚主义、捷克搞大捷克主义、斯里兰卡搞大僧伽罗主义，激起了各少数民族的不满和反抗，甚而导致国家的解体。

民族虚无主义。一些国家政府无视客观现实，搞民族虚无主义。如土耳其一直不承认库尔德族存在，希腊、保加利亚否认其境内存在马其顿族，更不给予民族平等权利，因民族尊严和民族利益受到极大损伤，故萌生了反抗斗争。

经济政策上的偏袒或歧视政策。一些国家的政府在执行经济政策上的偏袒或歧视，人为地扶植或拉平，造成发展差距或现实利益分配不当，一方不愿当“二等公民”，另一方不愿当“奶牛”，也会激化不同民族或不同地区的民族矛盾。如前苏联的中亚和波罗的海地区、南斯拉夫的斯洛文尼亚和马其顿、西欧诸国存在的地区分立主义均属于这种情况。{19}

三、主要民族国家民族政治发展政策对中国的启示

由于世界上主要民族国家之民族构成、民族关系复杂、发展程度有异，故各国采取的民族政策，特别是政治发展政策的差异也大。但中国作为多民族发展中国家，在制定该类政策时可从中受到一些启示。

1. 坚持“民族平等”原则

民族平等，指各民族均处于平等地位并在政治、经济、文化教育、语言、生活方式、风俗习惯、宗教信仰等方面享有平等权利，任何民族都不能享有特权。其包含多方面的“平等”：“民族平等”是国际国内一切民族的平等。“民族平等”是各民族在一切权利上的完全平等。

由于历史原因，各民族之间在经济文化方面存在着事实上的不平等，从而影响后进民族平等权利的实现。故“民族平等”要求不只是形式上，法律上的平等，更重要的是要求在事实上使落后的民族享有平等权利。只有诚心诚意地帮助后进民族消灭事实上的不平等，民族平等才能实现。以前美国、南非等政府执行“种族歧视”、前苏联强制部分少数民族移民、土耳其否认库尔德人的存在等政策导致其国内民族抗争，均为当局忽视了“民族平等”原则所致。

毛泽东指出：“国家的统一，人民的团结，国内各民族的团结，这是我们的事业必定要胜利的基本保证。”{20}处理好民族平等，则是实现国内民族团结的关键。另一方面，处理好世界各民族的平等，也是实现各民族自由发展的前提。“国际合作只有在平等者之间才有可能，甚至平等者中间居首位者也只有在直接行动的条件下才是需要的。……排除民族压迫是一切健康和自由的发展的基本条件。”{21}当然，无产阶级取得胜利后，也不能将自己追求幸福的理想强加给其他受压迫民族，正如恩格斯所说：“胜利了的无产阶级不能强迫他国人民接受任何替他们造福的办法。否则，就会断送自己的胜利。”{22}

实际上，“民族平等”既是目的也是手段。从上文可知，像前苏联、南非、美国、印度等国家，因不能妥善处理国内民族平等问题，最后遭致受歧视民族的反抗。在中国，1949年颁布的《共同纲领》强调：“中华人民共和国境内各民族一律平等，反对帝国主义和各民族内部的公敌，使中华人民共和国成为各民族友爱合作的大家庭。”“反对大民族主义和狭隘民族主义，禁止民族间的歧视、压迫和分裂各民族团结的行为”（第50条）。几十年来，中国政府用“民族平等”原则处理民族问题，有一定成效，但某些方面，仍需改进，不能只把“民族平等”当作手段而忽视其本来目的，不能矫枉过正，不能出现南非民族政策似的逆反。

2. 处理好“民族融合”与“民族同化”的关系

民族融合，指民族间通过联姻、友好往来等方式，形成一个新的民族联合体或聚居区，但各民族可以保持自己的许多特色。

民族同化，分“自然同化”和“强制同化”两类。“自然同化”是指不同民族之间通过经济、文化等方式，在和平、自愿的基础上，相互学习、融合的过程或结果，一般是落后民族失去本民族特色而被先进民族同化。“强制同化”指通过强制手段，迫使其他民族消除本民族特色，变成和主体民族一样的民族，其可分为“显性”和“隐性”两种，前者指采取暴力等明显激起公愤的手段，而后者则指通过模糊、淡化民族意识的某些策略，如日本身份登记时用“统一国民”原则取消“民族”一栏等。

民族融合是民族同化的基础，民族同化是民族融合的过程或结果。像多民族的美国，其自然同化的效果很明显，以致列宁说“纽约州活像一个磨掉民族差别的磨坊”{23}。当然，采取强制方式将一个民族的语言、风俗、聚居地、宗教信仰等趋同于某个民族的政策“同化”，容易引发民族反抗和动乱。

列宁说：“无产阶级不能支持任何巩固民族主义的做法，相反，它支持一切有助于消灭民族差别、消除民族隔阂的措施；支持一切促进各民族间日益紧密的联系和促进各民族打成一片的措施。”“无产阶级……欢迎民族的一切同化，只要同化不是强制性的或者依靠特权进行的。”{24}故多民族国家尤其是社会主义国家要妥善、彻底解决好民族问题，必须坚持自然同化，不能一蹴而就地统一语言、生活、政治方式等。若像斯大林那样推行“俄罗斯化”、澳大利亚早期施行的“被偷去的一代”、印度的“印地语化”等终导致社会危机。在我国，1949年《共同纲领》强调：“各少数民族均有发展其语言文字、保持或改革风俗习惯及宗教信仰的自由”。“人民政府应帮助各少数民族的人民大众发展其政治、经济、文化、教育的建设事业”（第53条）。后来，中国政府奉守这一法律原则，努力发展少数民族地区的政治、经济、文化等事业，民族间差距越来越小，地区间因受环境影响差别仍较明显。故今后我国的民族政策应打破户籍限制，促进民族交往、人口流动，扩大少数民族与汉族的杂居区域，以促进民族自然同化，在保证民族差距继续减小的基础上，努力缩小地区差距。不过，当国内各民族融合、发展到一定程度时，也可像日本那样在登记身份时取消“民族”一栏，甚至在选拔民族自治地方的区长、州长、县长时，不一定由“实行区域自治的民族的公民担任”{25}，以淡化民族意识，增强对“一体”——“中华民族”的认同感。

3. 不能将“民族自治”与“民族自决”相提并论

民族自治（national autonomy），指少数民族在本民族聚居的地区建立自治机构，管理本民族内部地方性事务的形式，民族区域自治是当今世界上一些多民族国家处理民族问题的一项重要政策。因我国的民族构成特点是“中华民族多元一体格局”，且“中华民族作为一个自觉的民族实体，是近百年来中国和西方列强对抗中出现的，但作为一个自在的民族实体则是几千年的历史所形成的”{26}。既不同于沙俄、苏联在近几百年来征服许多民族后采取加盟共和国方式统一起来；也不同于美国、加拿大经上百年多民族移民后、印度继承殖民地遗产后采取联邦制统一。不过，建国初，中国政府就学苏联推行民族区域自治制度。如1949年通过的《共同纲领》规定：“各少数民族聚居的地区，应实行民族区域自治。”“凡各民族杂居的地方及民族自治区内，各民族在当地政权机关中应有相当名额的代表”（第51条）。1952年，政务院第125次政务会议通过、同年8月8日中央人民政府委员会第十八次会议批准的《中华人民共和国民族区域自治实施纲要》正式出台。这是新中国成立后第一部专门性的民族区域自治法律。1954年通过的《中华人民共和国宪法》承认“中华人民共和国是统一的多民族国家”，并规定“各少数民族聚居的地方实行区域自治”。至此，民族区域自治制度正式成为国家的基本制度。1984年颁布的《中华人民共和国民族区域自治法》（2001年修改）规定，各民族自治地方都是中华人民共和国不可分割的一部分。民族自治地方的行政单位分三级：自治区、自治州、自治县，在相当于乡的民族聚居地方设立民族乡。甚至规定“自治区主席、自治州州长、自治县县长由实行区域自治的民族的公民担任”。同时，中国政府还学习苏联培养民族干部，并大量培养民族人才。

几十年来，在民族区域自治政策下，苏联许多民族的民族认同感加强导致苏联瓦解，而“中华民族多元一体格局”的我国少数民族在政治、经济、文化等方面达到了当地汉族人民的水平，甚至还高于当地汉族。事实上，中国的“民族区域自治”政策在努力促进民族地方发展的同时，不同程度地强化了各民族意识，某些贫困地区的汉族倒成了弱势。就当前政策看，可否将原来对少数民族的普遍优惠政策改为对少数民族地区贫困居民的优惠政策、取消“两少一宽”（1980年代政府提出的“对少数民族犯罪分子要少捕少杀，在处理上要尽量从宽”）等，这样，或许更能消解贫困、消除民族间误解、打击恐怖主义、促进各民族共同繁荣。且一些少数民族代表也提出了类似看法{27}。

民族自决（Peoples Self-determination），就是每个民族自己处理自己事务，决定自己命运{28}。列宁认为“民族自决，就是民族脱离于外族集体的国家分立，就是组织独立民族国家”。且将民族自决权解释为“国家分立权”{29}。据联合国宪章和国际法，即指在没有外部压迫或干扰的情况下，人民可以自由决定他们的政治地位，并自由谋求他们的经济、社会和文化的发展。

现代意义的民族自决，是17～18世纪西方资产阶级民族主义者在反对封建专制和贵族压迫的斗争中，要求建立独立、统一、民主的民族国家的斗争中提出来的一个民主主义政治原则。从“民族自决”概念的产生时起，其基本成为被征服民族或受压迫民族，特别是殖民地人民争取民族独立、自治、统一的口号，且受到联合国宪章或宣言的支持，如《联合国宪章》（1945年）、《给予殖民地国家和人民独立宣言》（1960年）、《国际法原则宣言》（1970年）等。但二战后，当绝大部分殖民地独立或被并入主权国家，以往的国际法原则仍在支持民族自决行为时，其与许多国家主权完整产生了矛盾，故部分政治家和学者又对此做了调解。如兴戈兰尼（Hingorani，D.）认为：“如果国家是独立的，少数民族地区没有要求脱离的权利……每一社会，以及每一国家必定有少数民族。若每一少数民族地区都要求脱离，那么国家就有四分五裂的危险。这时最好的解决办法是，多数民族应赢得少数民族的信任，并确保少数民族的某些权利。”{30}又如1975年8月1日，美国、苏联、加拿大及除阿尔巴尼亚外的所有欧洲国家在“欧洲安全与合作会议”（即“欧安会”）上签署《赫尔辛基最后文件》，与会专家达成共识：自决原则与领土完整原则之间并没有矛盾，领土完整原则优先于自决原则{31}。至2000年联合国公布的《联合国千年宣言》中，也只规定“给予仍处于殖民统治和外国占领下的人民以自决权”{32}。这更为存在多民族的国家防止民族分立和维护领土主权完整提供了支持。

现在，许多国家为了满足少数群体的需求，预防国家分裂，用权力下放或分散的方式将一部分权力下放到地方政权中，甚至设立相应的自治区。这一权力往往有一定程度的限制，如限制少数群体对保持民族文化的要求，在非自治区领土以国家公会的形式进行文化方面的管控。但这种情况只适用于已放弃分裂国家寻求建立独立国家的群体，在这种状态下的区域政府往往在政治和司法方面拥有高度自治权，但必须以该国家地区的名义存在{33}，如中国的香港、澳门；西班牙的巴斯克等。

所以，中国除两个曾被殖民的香港、澳门及由于历史原因孤悬海外的台湾可在尊重国家主权统一、领土完整的情况下实行高度自治，也符合国际法和人权原则。而某些民族自治区闹分裂的少数民族上千年来都由中国中央政权管辖，早已融入“中华民族一体格局”。他们在中共领导下，政治、经济等已取得巨大进步，不能以为实行了“民族区域自治”就可以“民族自决”闹分裂。不能将“自治”与“自决”相提并论。

四、结 语

民族政治发展政策制定的基本原则是“民族平等”、“民族团结”、“共同繁荣”。任何民族的政治索求均为本民族利益所左右，他们只有在所居国度、地区的民族政治发展了、通过政治手段获取利益的途径便捷了，利用非正常手段谋求政治发展、政治利益的欲望才会减弱、消失。任何政府对该国民族地位的认识、处理方式及采取的相关政策不妥，必然引发民族矛盾。

从人性论讲，利欲的无限膨胀终将导致理性的民族政治出轨，因此，我们呼吁民族政治发展、研究民族政治发展政策的目的，只是希望部分政治不发达、利益诉求无法与该国主体民族平等实现的少数民族达到他们的目的，并非支持任何无限的政治要求。要审慎制定相关民族政治发展政策，每个民族国家的民族关系、民族政治发展都各有特点，所以，我们在制定民族政治发展政策时，要实事求是，不能盲目复制。

注 释：

{1}Samuel P. Huntington：“Political Development and Political Decay”，World Politics，Vol. XVII，No.3（1965），pp.386-430.

{2}Lucian W. Pye：“The Concept of Political Development”，The ANNALS of the American Academy of Political and Social Science，Vol.358，No.11-13，1965.

{3}陈鸿瑜：《政治发展理论》，长春：吉林出版集团有限责任公司，2009年，第9-11页。

{4}《消除一切形式种族歧视公约》，联合国官网，http：//www.un.org/chinese/hr/issue/cerd.htm。

{5}高鉴国：《加拿大文化与现代化》，沈阳：辽海出版社，1999年，第113页。

{6}于福坚：《加拿大是如何化解魁北克问题危机的》，《中国民族报》2009年11月13日。

{7}刘绪贻，李世洞主编：《美国研究词典》，北京：中国社会科学出版社，2002年，第1045页。

{8}[美]马克·C·卡恩斯，约翰·A·加勒迪：《美国通史》（第十二版），济南：山东画报出版社，2008年，第702页。

{9}Michael.E.Brown，Sumit Ganguly：“Government Polices and Ethnic relations in Asia and Pacific”，Cambrige，Mass：MIT Press，1997，pp.408.

{10}严庆：《冲突与整合 民族政治关系模式研究》，北京：社会科学文献出版社，2011年，第255页。

{11}杨幼炯：《苏俄民族政策之解剖》（上），《中央半月刊》1928年第16期。

{12}赵俪生：《斯大林与民族问题》，《文史哲》1953年第3期。

{13}（挪）T.欧格里姆：《马克思主义是科学还是“启示录”》，北京：人民出版社，1982年，第87页。

{14}（加）拉考斯卡—哈姆斯东：《陷入困境的苏联民族问题》，见上海师范大学历史系编：《外国史学摘译》（内部刊物），1974年1月第1期。

{15}金鑫、辛伟主编：《世界热点问题报告》，杭州：浙江人民出版社，2004年，第161页。

{16}于冬：《军情观察：印度“四招”控制中国藏南地区》，《国际先驱导报》2009年8月10日，第3版。

{17}赵宏伟：《日本的民族政策和中国的民族政策》，中文导报网，2009年8月4日。

{18}马戎：《当前中国民族问题的症结与出路》，见潘蛟主编：《人类学讲堂》（第一辑），北京：知识产权出版社，2012年，第22-23页。

{19}程人乾：《涡流：20世纪民族主义潮汐透视》，北京：西苑出版社，2000年，第303页。

{20}毛泽东：《关于正确处理人民内部矛盾的问题》，见《毛泽东选集》（第5卷），北京：人民出版社，1977年，第363页。

{21}恩格斯：《恩格斯致卡·考茨基（1882年2月7日）》，见《马克思恩格斯选集》（第4卷），北京：人民出版社，1972年，第428页。

{22}恩格斯：《恩格斯致卡·考茨基（1882年9月12日）》，见《马克思恩格斯选集》（第4卷），北京：人民出版社，1995年，第649页。

{23}{24}列宁：《关于民族问题的批评意见》，见《列宁选集》（第2卷），北京：人民出版社，1995年，第342页，第348页。

{25}《中华人民共和国民族区域自治法》，中国政府门户网站，2005年9月12日。

{26}费孝通：《中华民族多元一体格局》，北京：中央民族大学出版社，1999年，第3页。

{27}2014年3月16日，《环球时报》邀请12位居北京的新疆维吾尔族同胞访谈，来自乌鲁木齐的热汉古丽（女，44岁，北京民族文化宫信息中心副主任）说：“一些少数民族政策也应调整。比如少数民族高考加分，政策初衷是好的。但经过多年发展，乌鲁木齐绝大多数维吾尔族孩子汉语水平很好，可以在不享受任何加分的条件下跟汉族孩子一样参加考试。而在喀什、和田，经济、师资力量、民众的汉语水平不能跟乌鲁木齐比。我觉得给少数民族加分应该改成给贫困地区加分”。“对民族政策，我觉得该保留的要保留，该调整的要调整，该取消的也要取消。像一些地方仍实行“两少一宽”政策，就应取消。法律面前，人人平等。犯罪了就该抓，该枪毙的枪毙，不能因为是少数民族，犯法了不抓，还说是国家优待政策。这会养成一些人的恶劣习惯，长大了就会成为犯罪分子。”见《应取消两少一宽 犯罪就抓该毙就毙》，《环球时报》，2014年3月21日第6、7版。

{28}杨昌儒：《民族理论概要》，贵阳：贵州民族出版社，1989年，第169页。

{29}列宁：《论民族自决权》，莫斯科：外国文书籍出版社，1950年，第7页。

{30}（印度）兴戈兰尼：《现代国际法》，重庆：重庆出版社，1987年，第232 页。

{31}CONFERENCE ON SECURITY AND CO-OPERATION IN EUROPE FINAL ACT（HELSINKI 1 August 1975）. http：//www.hri.org/docs/Helsinki75.html.

{32}《联合国千年宣言》（联合国大会2000年9月8日第 55/2 号决议通过）。

{33}Aleksandar Pavkovic，Peter Radan：“In Pursuit of Sovereignty and Self-determination：Peoples，States and Secession in the International Order”，Index of papers，Macquerie University Law Journal，1，2003.

A Comparison of Policies of National Political Development in Major National Countries of Contemporary World and Its Revelation to China

PI Xue-jun，LI Le-wei

Abstract：The development of national politics depends on the striving of people of each nationality. The governments should also establish a set of mechanism contributing to the equal，peaceful and common development for all nationalities. Nowadays，countries such as China，the United States，Russia，Australia，and Canada all have worked out their own national policies according to their own cultural and historical conditions to promote the development of national politics and have made some achievements though problems still exist. The success or failure of these policies offers some revelations for the establishment of policies of Chinese national political development.

Key words：contemporary；policy for national political development；comparative study

（责任编校：文 一）