别给合作金融戴上枷锁

谢勇模　程盛蓉

2015年1月29日，山东省出台新型农村合作金融试点方案，媒体报道山东是“目前全国开展新型农村合作金融的惟一试点省份”。山东省政府以及有关专家积极培育新型农村合作金融的努力值得肯定，但其为了防范金融风险而牺牲合作社经营自主权的具体做法值得商榷。这种制度设计看似很安全，却牺牲了农民信用合作的发展空间，是不可持续的。

历史教训：合作金融不能失去经营自主权

山东的新型农村合作金融组织试点专属名称为“农民专业合作社信用互助业务”，其最大特色就是不设“资金池”，不吸收存款，且寄希望与托管银行合作，其本质就是一种只贷不存的小额信贷组织，或者说是一种具有担保性质的农民互助担保组织。但是有着强大资本游说能力的小额贷款公司都无法游说商业银行与其真心合作，处于弱势地位的小农又有何优势争取商业银行与其合作呢？这种牺牲农民合作社经营自主权的做法，给农民合作社开展信用合作套上了制度的“枷锁”。

让戴着“枷锁”的农民合作社与银行谈合作，是一种对既得利益的变相保护。据有关专家接受媒体采访时对山东金改新政的解读，由于钱始终在商业银行内部转动，没有流失存款，避免了存留资金模式下合作社跟商业银行的利益冲突。但是商业银行与农民合作社属于不同的利益主体，加之实力不对等，注定了农民合作社的弱势地位，实践中诸多案例早已证明。

早在2001年，吉林省梨树县太平镇李家村田永海等8户养猪大户在合作金融推动者姜柏林的指导下，让农民合作社社员向当地农村信用社入股，农村信用社按股一贷十的杠杆率向合作社社员发放贷款，社员以股金互相担保，这一模式曾被吉林省政府总结为“股权信贷”模式，被当着典型经验来推广，但最后却因农村信用社体制机制等原因，这个由14户社员出资140万元建起一个标准化生态牧业园区、被媒体誉为“开满鲜花的猪舍”的农民合作社最终却因为得不到及时的融资支持而陷入破产的边缘，最后逼迫姜柏林等人决定“另起炉灶”，这才有了2004年梨树县闫家村8户农民首创资金互助的创新实践探索。

在2015年1月由中国人民大学乡村建设中心等机构举办的第五届全国农民合作社论坛上，河南兰考一家农民合作社负责人讲述与当地农村信用社进行担保合作的惨痛教训：2009年2月，在兰考县政府的积极撮合下，他组织合作社48户社员筹集242000元担保金成立担保协会，并将担保金以存折质押的形式存放在信用社，当地信用社承诺按一比十的杠杆率给予协会成员贷款，但是贷款不到3笔总计不到10万元后，信用社领导换人，这种合作模式被新任领导叫停，更糟糕的是，由于该信用社管理不规范，信贷员居然将存折上的担保金私自取出来非法挪作他用。

2015年年初某省农村合作银行听说当地农民合作社准备开展资金互助试点，主动来找他们谈合作，劝说他们别自己做，因为农村贷款风险大。事后，有专家分析，既然银行说风险大，为什么他们要抢着做，就是怕资金互助组织发展起来与他们产生竞争。类似这样的案例还很多，不得不反思和警惕这些“美丽的谎言”。如果合作双方实力相差悬殊，实力弱的一方必然吃亏，农民合作社不排斥和商业银行的合作，但是合作的前提是先壮大自己，并且必须始终保持着自主权和话语权。

实践证明：不设“资金池”失去经营自主权

其实没有“资金池”，找托管行合作，牺牲农民合作社经营自主权的做法并非山东首创，在某省早已开展类似试点，出现的问题已经非常明显，将错误的做法当作经验来推广，实属不幸。根据调查反馈的信息，这种制度设计存在着致命的“硬伤”：

首先，从社员来源来看，将参与信用互助业务的社员局限为“具有所依托农民专业合作社社员资格1年以上”的成员，限定农民专业合作社“一般从事经济作物种植、动物养殖、农产品加工销售和农业生产服务等，产业基础扎实”，这就将从事非农业的农民和农村小微企业排斥在外。让农民和农村小微企业只能从事农业，不仅涉嫌歧视，也限制了农民及合作社的经营自主权，也不符合国家将资金互助组织定位于服务“三农”和农村小微企业的政策设计初衷。

其次，从贷款用途来看，将资金互助组织的社员贷款用途窄化为农业生产性贷款，忽视了农村生活消费需求，既违背了农村生产生活贷款不可分的规律，也限制了农民和合作社的经营自主权。如一个农民需要一笔2万元的贷款用于治病，由于现有的政策只支持农民生产性贷款需求，他只好将家里的两头牛牵到亲戚家，然后再向资金互助组织申请贷款2万元用于买牛，款贷到后他再把牛牵回来，这笔钱还是用于治病。只要农民贷款需求是合法需求，且贷得出收得回，不管是生产性贷款，还是生活性贷款，不管是用于农业生产，还是用于农村小微企业资金周转，都应该给予支持。

再次，从贷款便捷性来看，社员的贷款需求不能得到及时满足。在某省调查发现，已开展资金互助组织试点的机构，每增加或减少一个社员都需要政府监管部门审批，政府审批同意快则两三个月，慢则一年半载，据某资金互助社的负责人反映，这种审批方式不仅让有需求的农民不能及时进来，还让没有需求的社员出不去，导致一批“僵尸户”。合作社应该为符合入社条件、承认章程、能够利用合作社服务的市场经济主体提供服务，这种监管方式不仅违背国际合作社七项原则中的“自愿和开放社员资格”的原则，而且也不符合“行政许可法”中未经授权不得私设行政许可的要求，与十八届四中全会“依宪治国”、“依法治国”的精神相抵触。

最后，从交易方式来看，不让资金互助组织在柜台进行现金交易，造成资金互助组织交易繁琐。如某资金互助会负责人反映，当地政府监管部门连网银都不让他们使，社员只能到托管银行进行现金交易，这种方式人为地设置了交易障碍，影响了资金互助组织服务的便捷性。

近年来假合作社非法集资跑路的负面新闻让农民承受了不白之冤，体现在政策上就是出台了这些限制农民合作社经营自主权的做法。一位地方政府金融办的工作人员曾如实地道出了他们开展试点的心态，怕出事，不想搞，但是上面非得让搞，只能尽量规定得越细越好。实际上最理想的风险控制方法就是不搞，这是典型的政府强行推动产生的逆向选择。其实，仔细分析合作社跑路现象我们不难发现，这些合作社实质上是“穿着马甲”的合作社，是市场的规范问题，并不是合作社出现了问题。

成熟经验：合作金融应该执行统一的制度标准

事实证明，不管是山东试点的农民专业合作社信用互助业务，还是银监部门审批的农村资金互助社，或者是某些地方政府审批的农村资金互助会，以及农民自发设立的资金互助部，都应该遵循资金互助组织发展的客观规律，有着统一的制度标准，至于该采用哪套标准，就看哪套标准更成熟，符合客观规律，更有利于资金互助组织的健康规范发展。中国银监会主导制订的《农村资金互助社管理暂行规定》及其示范章程除了部分条款需要修改外，其专业性和实用性已经在实践中得到检验，既有利于资金互助组织的发展，又能有效地控制风险。因此，没有必要“另起炉灶”，只需对相关制度稍加完善，拿来就能用。其制度特征主要体现为以下几点：

坚持民主管理的原则。首先在产权制度设立上，由10名以上符合要求的发起人发起，持股比例不得超过10%，这样既避免了大户控制，又从产权制度上确保合作社进行民主管理、民主监督。其次，建立了“三会一层”治理结构，严格按章办社，社员（代表）大会、理事会、监事会各司其责，对合作社进行民主管理、民主监督。再次，规范财务管理，严格执行“会计法”，避免财务风险的发生。

坚持社员互助的原则。坚持“先入社，后服务”，坚守底线，不碰红线，只面向内部社员而不对外吸储放贷，将资金互助对象严格限定在社员内部，严禁非社员借贷。

坚持社区封闭的原则。将入社对象严格限定在社区（乡镇或行政村）的农民和农村小微企业主，封闭运行。充分利用社区熟人社会的地缘、血缘、亲缘等优势，有效规避风险。

坚持服务社员的原则。农民依托合作社开展信用合作（资金互助）主要是为了满足社员的生产生活需求，是社员之间的信用合作，是以服务社员为宗旨，不以盈利为目的的行为，应该依据《中华人民共和国农民专业合作社法》对社员互助金按交易额进行盈余返还。

坚持审慎经营的原则。资本充足率不得低于8%，最大单户贷款不得超过资本净额的10%，同一户口贷款之和不得超过资本净额的15%，最大10户不得超过资本净额的50%，呆坏账要100%提取损失准备，并符合政府信用监督管理机构的其他要求。

坚持风险承诺的原则。建立了发起人风险承诺制度，资金互助组织发起人要签署风险承诺书。若出现风险，首先用发起人股金承担，而不是政府兜底，防止风险外溢，从制度设计上建立起资产的看护者和守护者，让政府放心，社员有保障。

非法集资无处不在，在各行各业都有体现，限制了存款，不设“资金池”，也杜绝不了借用合作社名义进行非法集资行为。吸收社员存款不是原罪，没有存款的金融机构还能称之为金融机构吗？小额贷款公司已经不伦不类了，没有必要再臆想出一个不伦不类的组织出来。相关监管部门应该提高监管能力和监管水平，尊重客观规律，进行科学监管，让市场来配置资源，让法律来威慑犯罪份子，而不是想方设法限制农民及农民合作社的经营自主权，否则让戴上“枷锁”的合作社与银行谈合作。

新型农村合作金融试点工作政策性强，法律性也强，社会敏感度高，关系到广大农民的切身利益，必须将新型农村合作金融组织的试点工作放在农村金融体系的基础地位的高度来抓，如果仅仅将其看成正规金融体系的有益补充来推动，就会将其看成一个解决农民贷款难问题的贷款机构，就会陷入“只见树木，不见森林”的误区，更不会认识到新型农村金融组织组织农民的作用，是推动农村改革的力量源泉。

山东金改新政试点成效已可预期，能否吸收实践者的成熟经验，值得关注。

（作者单位：北京百信之家管理咨询有限公司，东北师范大学商学院）