转型后央行内审管理机制改革目标模式研究

王淑云

随着内审转型工作的全面推进，“后转型时代”人民银行内部审计发展日趋成熟，构建了以风险为导向，以控制为主线，以治理为目标，以增值为目的的内部审计新模式。然而现有的内审管理机制是否适应当前内审转型发展需求？“后转型时代”内审管理机制改革方向如何？改革最终的目标模式是什么？针对这一系列问题，我们从转型后央行、内审管理现状、存在的问题及需求出发，结合当前国内外成熟的内审管理机制发展模式，对未来央行内审管理机制改革目标模式进行了深入研究。

一、“后转型时代”视角下内审管理机制：现状、问题、需求

1.内审转型缺乏刚性支持。转型后内审更偏重于关注风险与绩效的均衡，审计范围拓展到业务运行和管理活动的各个环节，审计功能向确认和咨询延伸，对被审计对象的触动要远大于传统合规性审计。在当前内审实行行长负责制，各级行既履行治理层的监督职责又承担被审计对象管理职责的情况下，内审部门地位尴尬，缺乏一定独立性，上级行部署的转型工作往往难以得到推进落实。

2.资源配置缺乏有力保障。一是审计经费配置与转型项目需求匹配问题。转型项目由于涉及面广，时间、人员等成本费用往往比合规性审计更高，基层行经费紧张程度、管理层重视程度、对本单位利益波及程度等都将影响基层行对项目资源的配置。二是审计人才有效利用问题。转型后内审对审计人员的专业技能和学习创新能力有较高的要求，尤其是信息技术等专项特长类人才。但绝大多数基层行内审工作人员对内审转型所需知识储备与技术技能准备不足，无法满足转型工作需要，而内审人员的分级管理对人才的流动和充分利用有很大制约。

3.内审转型缺乏环境支撑。目前央行仍沿袭着传统的粗放式组织管理模式和审计成果管理机制，在监督考核上管理层仍注重合规性和目标的实现，缺乏对风险系统性管理和绩效考核的重视，在成果运用上对审计内容的报告和运用范围有着严格的限制。虽然近几年内审部门自上而下采取了一系列措施推动转型工作的深入开展，但在央行组织治理层面却未建立相应的动力约束机制，管理层对转型成果的运用缺乏驱动力，导致绩效评价、风险导向等转型成果由于缺乏相应的组织管理环境而难以渗透到管理流程中。

4.转型推进缺乏法规依据。虽然现有审计法规对建立内部审计制度和设立内部审计机构作出一定的要求，但对内审部门的权利与职责缺乏严格的强制性和细节规定，对涉及央行内部审计的具体内容及能否拓展转型相关职能等并不明确，央行内部颁布的规章制度，内容均局限于内审的监督职能，原有的规章制度相对于转型后的内审工作存在诸多的空白，尤其在评价与咨询功能上，在一定程度影响了央行内审转型的全面推进和发展。

二、内审管理机制主流模式及比较分析

1.主流模式。一是分级管理模式。各级管理层根据自身需要设立内部审计机构及审计业务类型，各级内审机构向本级管理层负责，配置的审计人员人事、行政、经费都由本级管理层管理，在审计业务上以本级管理层管理为主，上级内部审计机构起一定指导作用。二是垂直管理模式。总部设置内审机构。分区域设置派驻机构，对各自区域内的所属单位进行审计，各层级不再设立内部审计机构。各派驻机构在人事、行政、经费及审计业务上由总部内审机构统一管理，完全独立于审计对象。三是分级管理与垂直管理相结合。总部和二级单位都设置内部审计机构，总部对二级审计单位的内部审计不实行垂直管理，审计重心在二级单位，各二级单位的内审部门对向本级管理层负责，并对三级单位实行派驻制，少数不能设置派驻机构的设置审计联络员。四是垂直管理与分级管理相结合。各级管理层根据自身需要设立内部审计机构，总部分区域设置派驻机构，对下属实现项目审计；同时，总部内审机构对下属单位的年度审计计划进行一定程度的统筹，下属单位负责管辖范围的审计。五是集中管理与分级管理相结合。在内部审计机构设置及人事、行政、经费管理上与分级管理体制一致，上级内审机构对下级内审机构的业务指导具有较强的力度，上级内审机构对下级内审机构审计计划实行统筹管理，通过审计计划将审计资源进行统筹调配，下级内审机构开展审计业务基本体现上级内审机构的意图。六是扁平化管理模式。以审计战略目标为导向设置组织机构，总部内审机构按专业分工设置部门，并与审计战略目标挂钩，部门实行以项目为核心、人员流动的扁平化管理方式。即部门组成大致为部门负责人、审计师或分析师，其中审计师或分析师不固定在某一部门，而是根据项目要求流动在不同项目，部门负责人管理的不是部门而是不同的审计组或项目组。综合部门按照审计流程分工对审计工作和审计成果进行全方位服务和控制，派出机构实行垂直管理，派出机构审计人员隶属于总部不同的业务部门，审计任务和分工由总部同一分配和组织。

2.比较分析。当前内审管理机制主流模式各有利弊，分级管理模式各级内部审计具有相对独立性，能充分结合本单位整体情况开展审计工作，具有较好的适应性、灵活性和针对性，缺点是以各级领导为主，独立性较弱，内部审计开展难度大，总部对其缺乏硬约束功能，易诱发内部审计背离总部发展目标和管理要求。垂直管理模式主要是上审下，能有效防止上下因博弈产生负效应，但难以最大限度发挥内部审计增值功能。分级管理与垂直管理相结合以二级单位作为内部审计系统的核心，通过派驻制可弥补三级单位内部审计力量不足的缺陷，使审计资源得到很好的整合与统筹，同时能体现内部审计独立性要求，但相对同级审计，审计成本较高，审计效率和增值的提升面临一定困难。垂直管理与分级管理相结合相对其他模式更为优化，但存在审计职能上下级重叠和审计资源浪费等问题。集中管理与分级管理相结合，主要特征是按照上级内部审计机构要求实行同级审计，总部对各级内审部门具有较强的控制能力，下级审计目标比较接近总部，但独立性难以得到很好体现。扁平化管理模式则有利于实现对审计质量、审计进度和审计成本的有效控制和服务保障，并达到最优，使审计更具系统性、完整性。

三、当前央行内审机制目标模式选择及构造路径

1.内审组织架构目标模式选择。

分析借鉴国内企事业单位、机关、金融机构和国外发达国家内审管理机制的成功经验，结合转型后央行内审管理机制存在的突出问题和需求，我们认为央行组织架构的设计与选择应综合考虑五大关键因素，一是有利于管理者职能目标的实现；二是资源是否有效配置及资源的统筹调动利用能力；三是有利于风险的管理与控制；四是自身的科技水平；五是员工潜能的发挥。因而央行内审改革目标模式应为“矩阵式管理+扁平化管理”，即业务上实现垂直管理和分级管理相结合的矩阵式管理，人、财、物实行扁平化管理。该模式遵循“集中统一、垂直管理、全面监督、权责对应”的原则，能最有效的调动、配置审计资源特别是人力资源和资金资源，同时通过项目“垂直+分级”管理和资源的集中统筹安排、管理，进一步提升审计质量，降低审计成本，增强审计的独立性，实现内审力度、频率和覆盖面的全面提升，有利于内审转型目标的顺利实现。

2.管理机制再造的路径和基础条件。

央行内审管理机制再造，必须以目标模式为目标，针对现行央行转型中管理机制存在的突出问题，循序渐进，突出重点，分段实施。

制度建设：一是重新定位内审职能。央行内审职能应以确认和咨询为导向，按照内部审计为组织增加价值并改进组织治理、风险管理和控制过程的要求，充分发挥内审部门监督、顾问、协调、建议、培训等作用；二是完善内审工作制度。依据国际准则和央行转型实际需求，在《人民银行内审工作制度》中明确转型后内部审计活动的宗旨、权力和职责，确定内部审计部门在组织治理结构中的新地位，授权内部审计部门在转型中接触与业务开展相关的领域，并界定审计活动的范围；三是创新组织管理制度。改变当前各级管理层局限于合规性和目标实现的粗放型管理模式，建立系统性风险控制和绩效考核管理制度。

信息平台建设：央行组织机构设置以经济区域为主，兼顾行政区划，机构设置遍布全国各地，较为庞大，因而“矩阵式+扁平化”管理模式的实施需要有坚实的内审信息化平台，通过计算机审计项目管理平台、远程联网审计网络和综合管理信息平台等解决央行机构多、地域大、管理半径长、管理难度大等问题，实现央行上下审计的“短、频、快、广”。目前央行已建立了计算机辅助审计系统和内审业务综合管理系统，但距内审管理机制改革的要求有相当的距离，内审信息化进程仍面临着一些困难和问题需要逐步解决。如：央行业务系统数据管理平台的建设、内审综合管理信息化平台的优化、系统平台数据信息的拓展利用等等。

组织架构建设：一是总行设立内部审计委员会，隶属党委；二是以总行审计战略目标为导向设置组织机构，总行内审机构按专业分工设置部门，实行以项目为核心、人员流动的扁平化管理方式。另设综合部门按照审计流程分工对审计工作和审计成果进行全方位服务和控制；三是总行分区域设置派驻机构，对所辖区域进行项目审计，派出机构审计人员隶属于总行不同的业务部门，审计任务和分工由总行同一分配和组织。四是部分管辖范围大的地（市）中支设置审计联络员，隶属上级审计机构管理。

项目组织模式：项目的组织应以项目为核心，以战略目标实现为目的，实行灵活的项目组织方式。项目立项：项目计划实行“垂直+分级”化管理，由派出审计机构结合本区域实际情况自下而上报下年度审计预计划、总行根据下级行预计划及央行审计战略目标，制定和下发总体及区域性审计计划，并自上而下组织落实。各级行根据总行年度审计计划制定辖内自选年度审计计划，经总行批准立项后，委托派出机构实施。项目支持：应在总行设立项目支持体系。设立专业计算机、专业法律、专业应用技术方法支持团队和专业的质量控制团队。组织实施：项目部署与推进实现垂直化管理，项目涉及的人、财、物实行扁平化管理，由总行内审机构涉及的相关部门统筹安排。（作者单位：人民银行赣州市中心支行）