我国土地信托模式的可行性研究

杨惠元

一、引言

国家农业的健康发展不仅关系到国民经济的稳健发展，更是国家长治久安的重要保障。土地则是农业生产中最基本的生产材料和物质基础，土地问题也是“三农问题”的关键所在。随着我国城镇化进程的不断加快，传统的土地经营制度已逐步显露弊端。农业人口减少，农村“空心化”严重形成土地抛荒现象。农业用地分散、零碎，不宜采用现代农业科技，农业抗风险能力弱。这些已经成为制约农村、农业发展的核心问题，土地流传制度的创新已势在必行。

近年来，国家高度重视土地流转制度的改革。2014年国务院印发了《关于引导农村土地经营权有序流转发展农业适度规模经营的意见》指出，以保障国家粮食安全、促进农业增效和农民增收为目标，坚持农村土地集体所有，实现所有权、承包权、经营权三权分置。由于土地信托具备诸多优势，自2013年起中信信托、北京信托等相继推出近10单土地信托，使该业务立即成为业界关注的焦点。但目前国内对于土地信托的理论研究甚少，不能有效地指导行业发展的最新动态。鉴于此，本文首先对我国过去土地流转制度的发展历程进行回顾，然后探讨现代土地信托模式的可行性，分析制约农村土地流转信托发展的障碍因素，并给出土地信托发展的相关建议。

二、前期土地流转信托模式回顾

在2013年之前我国很多地方已经利用信托模式进行了初步探索，在一定程度上顺应了当地经济发展情况，提高了当地的土地利用率和经济效益。其中比较有代表性的就是“绍兴模式”、“龙岗模式”和“益阳模式”，这三种模式各有特色。

1.绍兴模式

绍兴县在开展土地信托之初就坚持了“确保所有权、稳定承包权、搞活使用权”和“不改变土地的农业用途、确保耕地复耕能力”的原则。在土地流转的具体过程中，绍兴也落实了30年土地承包期不变的规定，符合国家政策要求。绍兴模式中的典型特征就是在乡镇建立土地流转信托中心，负责当地农业招商引资、土地承包经营权流转等工作，从而对区域内的土地进行区块化整合，便于土地的规模化经营管理，并使村民同时拥有了土地租金收入、政府补贴和务工收入三项收入。

2.龙岗模式

该模式充分利用当地龙头企业的辐射带动作用，坚持“以企带社、以社带民、入社自愿、退社自由”的原则，通过“龙头企业+合作社+农户”的方式，同时引进信托资本为整个项目过程提供融资安排。另外，在制度设计上，该模式也比较注重农民利益的保护，实行“租金保底+盈余分红+工资收入”的利益分配机制，确立了农民作为土地流转中的主体地位。

3.益阳模式

在该模式中，当地政府出资200万元建立土地信托流转基金，同时成立土地信托托管中心。农民自愿将土地经营权委托给托管中心，再由托管中心向当地种植大户或企业集中投标，引入19家企业或种植大户，以种植优质水稻、蔬菜为主，这样就实现了土地经营的规模化、集约化。农民在此过程中不仅可以收到高于之前的租金收入，还可以享受托管中心下设管理公司实现的部分收益。

比较以上三种信托模式，可以看出它们在一定程度上实现了土地经营权的适度流转，较之前散户种植有了较大提高。但不可否认，这些模式也存在一些问题，在实施过程中主要是由当地政府出资设立信托机构，具体操作过程由政府主导，无法彻底理清在土地流转过程中的利益纠纷。另外，这些信托机构都不是真正意义上的具有金融牌照的信托公司，不具有市场属性。

三、现代土地流转信托模式探讨

目前，已有多家信托公司涉足土地流转信托。中信信托于2013年10月在安徽宿州推出的首单土地流转信托，标志着信托公司开始正式进军此领域。北京信托、中建投信托也紧随其后，在江苏、河南等地推行土地流转信托。土地信托作为信托公司的新型业务，一方面可以加快信托公司目前由被动管理型向主动管理型业务的转变，另一方面可以充分保护农民利益，扶持地方企业发展，打造地方特色农业。在信托公司已发行的土地流转信托产品中，比较有代表性的就是中信信托的“宿州模式”和北京信托的“双合作社模式”。

1.宿州模式

2013年10月，“中信·农村土地承包经营权集合信托计划1301期”正式成立，信托计划委托人为安徽省宿州市土甬桥区人民政府，期限12年，流转土地面积5 400亩。项目用于建设现代农业循环经济产园，园区板块包括现代农业种植、现代化养殖等五大板块，形成完整的农业循环产业链。项目具体流程如图1所示。

图1 宿州模式土地流转信托运作图

实施过程中是由农户将农村土地承包经营权委托给当地政府，由当地政府与信托公司签订土地承包经营权信托合同，再由信托公司引入专业的服务商进行土地流通、招商引租以及产业投资等工作。该项目通过引进农业高新技术，将原有土地建设成为现代化农业示范园，五大板块相互联动，形成规模效应和集约化生产，预计该项目实际收益为6 500元/每年每亩。实际承租人和经营者在获利后按照一定比例向服务商、信托公司和农户分配约定的利润。其中，村民的收益主要由基本地租、基本收益和浮动收益三部分组成。项目中的风险主要来自流动性风险和生产经营风险，中信信托采取以下措施来控制风险：（1）服务商提供合同承诺，在项目开发过程中如果承租方无力支付固定租金，则不足部分由服务商补全，并要求服务商提供一定的抵押物担保；（2）如果服务商仍不能补足基本的固定租金，则由中信信托提供资金类信托以募集资金；3.在选择服务商时，选择当地具有一定品牌效应和经营特色的企业，充分利用服务商的专业优势来减少经营过程中的不确定性。

2.双合作社模式

2013年11月“北京信托·土地信托之无锡桃园村项目”在江苏落地，涉及158亩流转土地，采取“土地合作社+专业合作社”双合作社的设计结构，信托项目至少为15年。具体做法是，首先请当地土地管理部门确权到户。然后，桃园村村民以其享有的土地承包经营权作为出资，入股成立桃园村土地股份合作社。同时，阳山镇桃园村的部分种植大户成立专业合作社，北京信托将土地租赁给合作社。合作社全体股东为该村有种植桃树特长的村民，解决了农民的就业问题。项目具体流程如图2所示。在此模式下，所有的土地增值收益都通过农业生产的规模化、专业化得以实现。收益分配方面，入股的农户每年每亩可以获得1 700元的租金收入，另外，农户还可获得经营净收益20%的浮动收益。有技能的农户进入专业合作社务工还可以取得一定的工资收入。此模式可以充分发挥了专业化的优势，形成“财产权信托”和“资金信托”平行推进的双信托结构配置，使土地承包经营权流转的各方利益得到最大程度的保障。

图2 双合作社模式土地流转信托运作图

四、政策建议

土地流转信托制度，作为土地流转与金融创新的结合，有利于实现农村土地所有权、承包权和经营权的三权分离，推动我国新型城镇化建设进程，破解城乡发展二元化格局。但土地信托在全国范围内的大规模推广实施还面临着诸多难题，这方面需要政府在以下方面采取相应措施：

1.健全土地承包经营权登记制度

建立规范的土地产权关系是顺利实现农村土地流转的前提，是稳定农村土地承包关系、促进土地经营权流转的基础性工作。政府应该建立健全承包合同取得权利、登记记载权利、证书证明权利的土地承包经营权登记制度。

2.明确、细化土地流转信托法律依据

我国现有的信托法律制度对于土地流转信托这种新型业务方式尚未明确规定。众所周知，在我国土地所有权归国家或集体所有，土地承包经营权归农民所有，那么土地经营权这种财产权利能否真正成为信托法中的信托财产，法律规定过于笼统，并不能为土地流转信托这种土地流转形式提供明确的法律依据。

3.严格农村土地流转信托机构的准入及退出机制

土地信托这种土地流转形式关系到我国数以亿计的农民的根本利益，关系到国家农业健康发展和粮食安全生产的重要责任。在土地信托的具体实施过程中，信托机构扮演了土地承包权人与项目的实际经营方的中介角色。所以，信托监管机构要严格控制土地信托机构的准入标准和退出机制。

4.增强农业经营主体的风险防范能力

在土地流转信托实施的过程中，最终生产运营和责任承担者是承包项目经营的当地龙头农业经营企业或种植大户，它们的经营状况如何是决定信托项目是否能够顺利进行的关键。所以，政府应该加强对租赁农民土地的经营企业或种植大户的管控，尤其要对其生产经营能力、资金实力、土地用途以及合同履行情况进行重点监管。（作者单位：中南财经政法大学会计学院）