我国“结构性减税”税制政策实施效果分析

刘墨琴，姚巧燕

1.安徽财经大学财政与公共管理学院，安徽蚌埠，233041；2.宿州市国税局，安徽宿州，234000

1 问题的提出

“结构性减税”是一种有增有减、有保有压的结构性税制调整方案［1］。它不是简单地增加社会总需求，而是通过优化税制结构，促进经济增长和转变经济发展方式，最终实现拉动消费和投资的总目标，其落脚点在于减轻企业和个人的税收负担。张念明［2］、安体富［3］等学者均赞同以上观点；贾康等［4］又进一步提出结构性减税更重视的是一种有选择的减税方式，以此来达到某种特定的目的。就当前来看，何正华等［5］和范竹青［6］认为结构性减税可以扩大整体的消费和投资，会对进出口贸易产生有利影响，所以要想解决中国民间消费水平低的问题，就必须通过改革税收，进行减税。庞凤喜［7］、刘蓉等［8］认为未来结构性减税要全面实行“营改增”、个人所得税、房产税、社会保障税、资源税等多个税种的综合联动改革。

结构性减税既是为应对当前经济形势而实行的一项宏观调控举措，也是优化税制结构、深化税制改革、维护社会公平的必然选择。首先，我国经济从改革开放以来已经持续增长了几十年，经济实力显著增强，但是经济结构存在严重的失衡问题。结构性减税可以通过对企业等进行税收优惠，以优化产业结构。其次，长期以来，我国经济结构调整的关注点都是出口和投资，以致在促进消费方面有所疏忽，其中以居民消费最为突出［9］。减税政策通过增加居民的可支配收入来达到刺激消费的效果，实现对消费结构的合理调整。再次，我国税负压力过重，税负痛苦指数排名全球第二。到2012年，我国小口径宏观税负为19.3%，中口径为23.1［10］。结构性减税可以调整税制结构，改变我国税负不公的现象。正因为我国近年来税收收入增幅比较大，财政部门才有能力拿出一部分资金支持改革，形成了“经济－税收－经济”的良性循环，这一时期是减税的最佳时期［11］。

2 我国“结构性减税”政策及效果分析

2.1 “结构性减税”政策

我国实施“结构性减税”目的一是要提高财政收入占国内生产总值的比重；二是要提高中央财政收入占总财政收入的比重。

2.1.1 促进经济发展，优化产业结构

首先，在总量调控上，结构性减税主要施力于经济总量，在既定的经济结构与税制框架下，刺激消费和投资。如2012年在上海交通运输业和部分现代服务业开展“营改增”试点，这些都是在保证增长的导向下采取的“稳出口、促投资、扩消费”的管理措施。其次，在增值税的全面转型方面，允许企业抵扣新购机器设备增值税，促进企业自主创新，试点企业有95%的企业税负是下降或不变的［12］。最后对战略性新型产业也采用地区和行业区别对待的方法，如对北京这种科技智力资源密集的城市，大力发展战略性产业时，给予税收优惠，而对城市产业结构比较单一的城市则不实行税收优惠。

2.1.2 完善税制结构，改进税收政策

2014年我国继续实施提倡自主创新、推动科技进步，促进扩大内需、支持发展实体经济，推进城镇化等税收政策，合理调整消费税税率结构、征收范围和征税环节。立足“三农”，制定一些针对农业经济发展应用的税收政策。加大对创新文化产业、非物质文化遗产项目、“走出去”文化企业的税收扶持力度，助推文化产业的进一步发展。坚决制止虚增收入现象，以依法征税为主线，严密开展税收执法监督检查，杜绝过头税、偷逃税等现象的出现。提升税收执法行为的规范性和严谨性，税收执法人员在征税过程中必须适度实行税收裁量权，不得滥用权力。

2.1.3 保障社会民生，维护公平稳定

政府把所筹集的资金用于改善低收入人群的社会福利支出，从而改变收入分配状况［13］；对个人所得税采取累进税率的征收方法；对符合条件的下岗失业人员就业给予各种税收优惠政策，以此扩大就业和再就业。同时，还完善部分支持残障人士、退伍转编军人及其家属就业，鼓励农民工和大学生就业等税收优惠政策。在促进区域协调发展方面，2010年，党中央、国务院开始实施新一轮的促进西部大开发税收优惠政策，并从2009年1月1日至2015年12月31日，对县及县以下的农村合作银行和商业银行等金融保险业收入按3%税率减征营业税［14］。

2.1.4 调整消费结构

“十二五”开始时，我国对房地产行业实行营业税、契税、个人所得税等税收优惠政策。在高端产品消费方面，对高尔夫球、游艇等征收10%的消费税，对销售价格不包括增值税在1万元以上的各类手表征收20%的消费税，与此同时减少甚至取消消费税对一般消费品的征税［15］。

2.2 “结构性减税”的效果分析

2.2.1 经济产业结构发展方面

第一，结构性减税收窄了进出口的降幅，从而增加了消费数量［16］。平均出口退税率基本达到“征多少，退多少”的标准，避免了外贸出口持续下滑。第二，结构性减税既能减轻企业税负，增强社会活力，又能实现产业结构调整，鼓励科技创新。有利于企业进行技术改革，改善经营管理体制，适应国际化的需求［17］。如武钢开展了“400MHz数字时分无线调车系统”等研发，享受了高新技术税收优惠，两年减免720万元，研究开发费用加计扣除3.47亿，形成了一批技术高，具有自主知识产权的高新技术［18］。

2.2.2 税制改革方面

中国目前从多种税种角度改革税制：增值税从生产型转为消费型，有利于改善目前税收收入流转税比重过大的局面；结构性减税还改变了成品油的价格结构，规范了部门的收费制度，有利于促进节能减排，优化经济结构，稳定油价市场。如在上海实施的增值税扩围改革给企业减少税收300亿左右，促进了企业的升级换代和专业化的部门分工调整，优化了服务质量、增加了消费收入。自2009年在全国范围内推广增值税转型改革以来，我国已累计减少税收5000多亿，大大促进了企业投资和技术进步［19］。在资源税方面，进一步扩展征税范围，加大了从价税机制在促进资源高效利用方面的作用，缓解了经济发展带来的利益冲突，促进建设环境友好型、资源节约型的国家。在维护资本市场稳定方面，提高了与证券投资者保护基金和期货投资者保护基金相关的营业税减免及企业所得税扣除标准；并进一步完善了企业重组改制的契税、印花税等税种的改革，这些都为股市振兴创造了基础，有利于引导投资者进行价值投资。

2.2.3 促进民生、维护社会公平方面

结构性减税支持并扩大了就业，如新疆的昌吉州近两年来减免企业所得税1.2亿元，个人所得税375万元，累计为下岗就业、军转干部和毕业生就业提供各种税收优惠3281万元，大大地维护了社会的公平和谐。除此之外，结构性减税还能支持区域协调发展，促进西部地区的经济发展和经济不发达地区经济水平提高，如甘肃省，见表1［20］。

表1 增值税转型对甘肃省增值税一般纳税人投资收益率影响表 单位：亿元

2.2.4 促进消费结构调整方面

首先，我国对汽油、柴油等成品消费税实行从量定额计征的计税模式，这样既保证了消费税在征缴过程中有稳定的税源，还可以有效避免国际油价大幅度上涨加大消费者的税收负担，形成完善的成品油价格机制。其次，继续改革个人所得税，提高了居民的个人收入。新个人所得税法将工资薪金的扣除标准由2000元调到3500元，减少了个人所得税纳税人，直接增加了居民的可支配收入。总之，各种新出台的“结构性减税”政策，将会在一定程度上取代增支，成为积极财政政策的主要组成部分，有利于减轻企业和居民的负担。所有有助于总量经济扩张的经济增长点均是结构性减税的覆盖对象，这是符合中国国情的最佳选择。

3 “结构性减税”存在的问题与限制因素

客观地说，我国除了增值税改革之外，其他的措施只是一时的应急之举，没有获得长久收益的效果，在经济结构上没有进行大幅度的调整，还有很多不足和缺陷。近年来围绕结构性减税的措施种类不少，但是仍还有很大的提升空间［21］。

3.1 经济产业结构发展方面

3.1.1 “营改增”导致部分产业税负不降反升

我国在“营改增”方面还存在问题：一是某些行业的税收增加，二是地方的财政收入减少。这样会产生很多负面影响，如税收增加的企业会抵制“营改增”；地方财政收入下降会使其更依赖于土地财政，暗中反对“营改增”；对交通运输业的“营改增”使得物流企业的负担增大。

3.1.2 “营改增”可能导致各产业发展不平衡

首先因为增值税的扣除不包括劳务课税，第三产业在课税方面有严重的重复现象，阻碍了第三产业的发展。其次在第二产业中，税收征收方式主要以增值税为主，这样很多地方政府就会把大量的资金放在重工业上，导致产业的发展出现趋同性。目前的减税措施大多数都是针对微小企业，但我国现在毕竟还是大中型企业占主导地位，就算把中小微型企业的税收全免掉对中国税收的冲击力仍然很小。

3.2 惠及民生及税制改革方面

3.2.1 减税政策目标不清晰

在金融危机前后我国出台的各项结构性减税政策，很多税种都没有明确其税收执行的期限。比如证券交易印花税、出口退税、房产交易税等，市场主体不了解这些政策的具体目的和效果，弄不清到底是一时的应急措施还是长久的调节之计，增加了市场主体决策的不确定风险，不利于主体的预期，使主体自信心下降，决策效率受影响。

3.2.2 税收信息不全面

税收的法律法规规定仍不太明确，进一步加重了企业的负担，阻碍了税收征管工作的顺利进行。尚未形成对涉税信息全面掌控的网络体系，使得税收征收“有税尽收，无税禁收”的法治目标无法实现。

3.2.3 税收调节功能不完善

税收制度还不够完善，税制调节单一，环节薄弱，缺乏系统完整的税制结构。税制建设长期注重税收筹措财政收入的功能，忽视了税收调节功能。就房地产行业而言，政府的各种收费项目繁多，存在部分税种税基的交叉和重复征税现象。各种政策并未深入触及公平收入分配这一主题，社会不公现象仍在加剧。政府把促进投资和保证出口放在第一位，因为个人所得税在税收收入所占的比例比较小，大概仅有7%左右，所以更多的税收政策便会基于企业而非个人。

3.3 促进消费结构调整方面

3.3.1 住房优惠政策的方面的限制因素

保障性住房问题，我国目前主要针对原来的公众负担比较小的税种进行减免优惠，比如免征契税等；对居民税负较大的一些税种，如营业税，企业所得税，土地增值税等的优惠政策就比较少，力度比较轻，避重就轻的思想倾向严重。社保部门和税务部门在收缴社保税方面仍分歧较大，存在各种阻力。

3.3.2 房价控制方面的限制因素

虽然近几年房价会进一步跌落，但是房价深调存在一个降幅的底线，购房需求集中迸发对控制宏观经济局势不利。基于农业税的全面取消，结构性减税在提高农民收入、刺激农村消费需求、解决城乡二元结构问题等方面很难起到有效的作用。

4 针对我国“结构性减税”的政策建议

我国人口众多，眼下要更多地关注公平，促进民生。贯彻“包容性增长”的理念，要摆脱孤立的评价减税效应的思维模式，在支出扩张压力日渐强化的中国，实行全面减税是不现实的，只有采取“结构性减税”才能优化经济结构。

4.1 经济产业结构发展方面

4.1.1 进一步扩大“营改增”的试点范围

在我国现行税制中这两种税有着举足轻重的作用，国家要把这两种税的改革作为重头戏。这样不仅可以完善税收体系，还能拉动交通、服务等行业的发展，规范行业体制。目前我国“营改增”已取得了骄人的成果，但是我们不能仅限于制度的改革，要深入调整财政政策，对可能产生的不良影响做好预期和准备工作。

4.1.2 环保及控制资源方面

通过资源税等的调整完善环保税收政策，调整税种的税率结构，加大对无法降解回收材料、高污染等材料的从高征收税率力度，对环保性企业实行优惠及免税政策。为了抑制国内有效资源的大量流失，要对消耗大量进口原材料资源的初级产品或产成品征税。

4.1.3 物流方面

继续扩大物流企业营业税差额征收试点范围，大力发展我国物流事业，出台物流企业大宗商品仓储设备用地的城镇土地使用税优惠政策，降低企业的物流成本。

4.2 惠及民生、维护社会公平方面

4.2.1 实行税收优惠政策

在制定和完善税收政策时，要考虑能否促进我国区域经济的和谐发展，如对现在税收制度中不利于中西部发展的税收政策要进行改革。进一步改革个人所得税，降低工薪税负，首先可以定位于“富人税”来调节收入分配的财政制度。促进就业税收政策，不断提高社会的就业率，尤其是残疾人的就业税收优惠政策。

4.2.2 扶持中小企业

加大中小企业的税收扶持力度，对提供职工培训的企业给予税收优惠政策。扩大消费型增值税对长三角、珠三角等纺织业和服装织造企业的惠及程度，对劳动密集型制造业、服务业给予税收优惠。同时协调好金融，市场监督等，改善小型微型企业的发展环境。

4.2.3 缩小收入差距

完善促进慈善税收的扶持力度，纳税人捐赠公益事业在征收增值税时采取先征后退、即征即退的办法。扩大捐赠免税的范围，进一步完善社保税，考虑实行遗产税和赠与税的征收。许多国家的经验表明，当经济发展到一定水平后，开征遗产税和赠与税有助于促进捐赠，会缩小收入差距水平。就我国目前收入分配差距大的国情来看，开征遗产税和赠与税的效果会更加明显。针对我国人口老龄化的问题，以税收优惠措施支持企业年金等补充性养老保险机制和商业性养老保险的建设，对个人所得税采取“递延征收”措施等。

4.3 调整消费结构方面

4.3.1 调整房产税

房产税调整要本着社会可持续发展的主要目标和原则，降低节奏，以稳为主。伴随着房产税的扩容，要进一步理清房地产税制体系，采用征减结合的办法，达到减少社会负担的目的。同时鼓励租房市场的发展，对房主出租房屋的相关税负做一定的调整。把地区和房地产的税收优惠结合在一起，引导投资，促进房地产行业的发展。同时还可以考虑开征房地产业大额贷款特别是物业税，提高大额贷款的成本，从而控制高档房产的建设。

4.3.2 消费税改革

扩大消费税征收范围，尤其要加大消费税在环保方面的征收力度，如加大对节能环保型小排量汽车的扶持力度，调整小汽车的征收税率，将小汽车的征收环节从生产环节调整到消费环节。

4.4 税种税制改革方面

4.4.1 增开税种

开征大气污染税、水污染税、垃圾税、噪音税、遗产税等特定的税种。如噪音税，即对超过一定分贝的噪音征税，包括航空公司及建筑公司等在特定范围内产生的噪音行为进行征税。

4.4.2 改革税制体系

结构性减税到现在都还没有具体量化的设计方案，不具有切实可行的操作性，所以确立直接税流转税并重的税制模式，建立“三位一体”的税制体系。要实现各种税种内部要素间的优化组合、协调衔接，最终形成税收负担的合理布局。

5 结 语

结构性减税对于我国经济社会的稳定快速发展具有重要意义，并非是一时的应急之举，党和政府已经出台了一系列的税收政策，取得了良好的经济、社会效益。但从各项政策的具体实施中也可以看出，现行各项结构性减税政策并未形成系统性的政策组合，难以发挥政策的合力，应该以经济发展、社会公平、消费结构以及优化税制为导向，科学出台结构性减税政策，提高其经济社会效益。

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