CAS理论下食品安全监管的协调机制研究

王洪婧，张建华，胡 勇

（潍坊医学院，山东 潍坊 261053）

CAS理论下食品安全监管的协调机制研究

王洪婧，张建华，胡 勇

（潍坊医学院，山东 潍坊 261053）

通过对行政监管体制机制的辩证分析，将复杂适应系统理论（CAS理论）引入食品安全领域，并在其指导下积极构建食品安全领域的复杂适应系统-机制模型，以期在充分利用有限公共行政资源的基础上，为我国政府在食品安全方面的国家治理和相关工作思路提供理论思考与支撑。

食品安全；行政监管；复杂适应系统理论

广义层面的食品安全监管涉及政府的行政监管、第三方组织监管和社会监管等内容，在此，笔者重点探讨食品安全行政监管方面的内容，将CAS理论引入食品安全领域为我国食品安全的治理工作提供理论思考与支撑。

1 国内食品安全行政监管现状

简单来讲，行政监管是政府对其辖区内某些事物的管理和控制。政府监管的目的不是垄断或取代市场，而是为了矫正市场失灵，服务于市场。世界各国的经济发展史表明，行政监管是同市场化相伴随的，是国家实现公共行政职能，服务社会的重要手段和依托[1]。

1.1 国内食品安全监管现状不容乐观

食品安全是一国之本，其领域的健康有序发展依赖于政府行之有效的行政监管。但多年来，我国食品安全监管涉及农业、卫生、质检等多个部门，“多头分段监管”的碎片化监管体制，造成体制不顺、协调不力、职责交叉和监管空白并存等问题。从建国初至今，政府为了加强食品安全监管多次进行体制改革，但收效不大。尤其近些年，老百姓“谈食色变”，食品安全事件频发，如苏丹红、染色馒头、三聚氰胺等事件一次次敲响国民的食品安全警钟。

为何频繁的体制改革未能有效的遏制食品安全事件的频发呢？究其原因主要是我国监管体制自身所固有的缺陷导致。任何一个管理体制都不可能百分之百完美，其或多或少都会受到当时当地的社会、经济、政治等众多因素的影响[2]，我国的食品安全监管体制也不例外。因此，如何在复杂的国家管理格局中，扬长避短，充分发挥监管体制这一有形资源的长处，并积极寻求富有弹性的协调机制这一无形资源来弥补体制的缺陷也就显得尤为重要。

1.2 “大部制”改革后食品安全监管新体制的形成

2013年，国务院进行第七次机构改革，意在解决部门间职权分化、行政管辖权与公共服务之间边界模糊，政策和管理“碎片化”等[3]行政能力“软化”和功能失调问题。在食品安全领域，组建国家食品药品监督管理总局（CFDA）,优化整合行政资源，改变分段监管的体制。保留国务院食品安全委员会，以便CFDA借助这一委员会建立跨部门协调机制，及时有效的解决本领域重大问题[3]。至此，食品安全领域呈现了崭新的监管体制。那么，此次体制改革所实现的机构整合是否能够有效遏制重大食品安全事件的频发呢？这仍然引人深思。

2 行政监管体制机制的辩证分析

食品安全关系国计民生,是现代公共行政的重要内容之一。因此，食品安全行政监管是现代公共行政理论在食品领域的运用和实践，其行政监管体制则是行政监管职能有效发挥的物质载体。这里的体制泛指国家机关、企事业单位等的组织制度，具体指食品安全行政监管部门的组织构建和制度设计。

现阶段，与体制密切相关的另一内容是“机制”。机制原指机器的构造和工作原理，后来也广泛应用于公共服务与管理等社会领域，泛指一个工作系统的组织或部分之间相互作用的过程和方式。“体制”强调有关组织形式和制度，限于上下之间的层级关系或横向平级之间的国家机关、企事业单位；而“机制”重在强调事物内部各部分间的机理即相互关系。虽然二者的使用范围不尽相同，但却是相互关联、不可或缺的。机制的建立需以体制为载体，而体制的有效运转则需要机制的良性协调和润滑。因此，在食品安全领域建立适当的行政监管体制和制度，有利于形成相应的监管机制；而监管机制的有效建立，又可以使不同层次、不同侧面的行政监管体制互相呼应、相互补充，从而整合起来形成合力，更为有效地发挥政府在食品安全领域的行政监管效能。

3 食品安全领域CAS理论的引入

3.1 CAS理论的基本思想

CAS理论是复杂适应系统（Complex Adaptive Systems）的简称，是现代系统科学一个新的研究方向，其开辟了现代系统科学的新视野。较完整的CAS理论于1994年由霍兰德教授提出，其基本思想可概述为：把系统或组织中的成员称为具有适应性的主体（Adaptive Agent，简称Agent），Agent能够与环境及其他主体进行交互作用，并不断“学习”和“积累经验”，进而调整自身机构和行为方式，以便更好地在客观环境中生存[4]。以上是微观层面的理解，若从宏观方面讲，复杂适应系统则指系统中的Agent，能够根据Agent之间以及Agent与环境的相互作用，动态的组建，进而完成不同的任务，具体表现为宏观系统的分化、涌现等种种复杂演化过程。

3.2 食品安全领域CAS理论的引入

在食品安全领域，考虑到目前我国食品安全环境的复杂性和行政监管主体的多样性，适时引入CAS理论，同时运用和扩展机制概念[5]，最大程度的调动和发挥行政监管主体（食品安全领域的Agent）的能动性和适应性，通过建立适用于食品安全领域的复杂适应系统-机制模型的建模思想来指导我国食品安全行政监管之无缝监管模式的建立和发展,见图1。

图1 食品安全领域的复杂适应系统-机制模型

4 CAS理论指导下我国食品安全行政监管的探索

4.1 巩固和延续食品安全监管新体制

食品安全领域覆盖面广，且供应链涉及的企业多、环节多，这说明我国食品安全“多头监管”本身不是问题，因食品供应链多环节的特点决定了不同部门各司其责进行监管的内在必要性。更何况食品安全的公共管理进入了更加需要多元利益主体协作治理的新时代，跨部门的协同合作和科学分工是科学管理的基础，也是公共治理必须遵循的准则。

此外，从众多食品安全监管的成功经验来看，目前，我国所欠缺的不再是行政监管体制的变革，尤其是在此次机构优化整合下形成新的食品安全监管体制背景下，而是应在巩固和延续这一监管新体制的基础上，在CAS理论指导下，在各监管部门的统一组织和协调联动机制上做好顶层设计，解决跨部门、跨地区整合协作的促进与激励，弥补“碎片化”监管体制的弊端。

4.2 CAS理论指导下积极建立和完善协调机制

4.2.1 建立食品安全监管协调机制的必要性

现阶段，无论国家层面还是地方层面，我国的食品安全监管皆存在各自为政，协调职能虚化、弱化，责任权限不明确等问题[6]，纵向交流和横向省级交流、部门间交流不足。实际上，加强交流协调才是食品安全监管的核心。李克强总理在新一届国务院会议上曾强调“锐意改革形成长效机制，要注重发挥体制机制的作用，把有限的钱花在建机制、增效益上”。厦门大学吕志奎的研究也指出，注重基础性机制资源的战略性整体性开发，完善整体政务沟通协调机制，推动行政资源的集成整合，有助于提升整体行政系统的施政能量[3]。

2013年食品安全监管体制新格局的建立，也完全体现出政府对食品安全的重视和有效监管的决心。但在这一新的体制改革推动下，机构整合和职能转变还需要一定的时间，且部门间仍然有边界，必定会出现协调配合问题，更何况现实环境的复杂性和机构、部门利益等因素也会影响到职能转变的进程和有效发挥。如果食品安全监管在政出多门的情况下不能形成有效的协调联动机制，势必会增加行政监管成本和协调成本，浪费国家有限的公共资源。因此，食品安全行政监管机构和职能的整合优化，还需要有协调机制的配合，以促进跨部门的协作[7]。

4.2.2 CAS理论指导下协调机制的建立和完善

在明确建立协调机制必要性的基础上，我们既应辩证的看待食品安全监管体制和协调机制的关系及作用，同时还应积极探讨复杂适应系统下的我国食品安全监管协调机制的创新，具体构思见图2。

图2 复杂适应系统下我国食品安全监管协调机制架构图

一方面，在食品安全领域行政监管中引入CAS理论，既可以依据2014年国家食品安全法修订草案的规定，明确各监管主体的职责，尤其是落实国务院食品药品监督管理部门的食品安全综合协调职责，又要尽快明确和落实国务院食品安全委员会的法定实权和职责，从中央层面真正树牢这个大的适应性主体（Agent）的核心及其权威地位，从根本上克服我国食品安全协调职能弱化的软肋问题。

另一方面，还要充分挖掘从中央到地方及基层各监管部门这些适应性主体（Agent）的潜能，借由行政监管链体系中信息共享平台的建设和食品供应链体系中可追溯系统的建设，激发这些Agent不断地与食品安全环境及其他经济利益等主体进行相互交流和交互合作，生成食品安全行政监管的稳定模式，强化监管系统的功能和效能[3]，进而有效的服务于食品安全市场。

5 小结

总之，借由CAS理论的指导构建适合我国国情的食品安全监管协调机制，实现自上而下纵向机构间和平等横向机构间全方位协调机制的有效运作，既有利于维护食品安全监管机构的稳定性、权威性和政策法规的一致性、连贯性，又有利于推动整个食品安全宏观格局的良性演变和进化，节约和减少行政监管成本，不断提高我国食品安全综合监管的行政效能，及时有效的解决各类食品安全问题。

[1] 吴菁菁.论我国的食品监管体制[J].辽宁公安司法管理干部学院学报,2011,(5):51-52.

[2] 辛志强.浅析我国食品监管体制的问题及对策[J].品牌与标准化,2012,(6):6-7.

[3] 吕志奎.渐进整合式改革：2013年国务院机构改革述评[J].中国行政理,2013,(5):11-14.

[4] 徐福缘,陶 倩,黄 平.基于机制的复杂适应系统分析[J].企业家天地,2006,(5):151-152.

[5] 金吾伦.复杂适应系统中的生成观念[J].江汉论坛,2007,(8): 18-19.

[6] 生秀东.农业产业链食品安全长效机制的构建研究[J].安徽农业科学,2011,39(36):22669-22671.

[7] 李少兵,刘冬兰. 我国食品安全政府管制存在的问题及对策分析[J].商业研究,2005,(12):21-22.

（本文编辑：邹 杨）

Study on coordination mechanism of food safety supervision under the theory of CAS

WANG Hong-jing, ZHANG Jian-hua, HU Yong
（ Weifang Medical University, Weifang Shandong 261053, China）

Through the dialectical analysis of the administrative supervision system, introduces complex adaptive system theory (CAS) into the field of food safety. And under its guidance, actively build food safety in the field of complex adaptive system mechanism model, in order to make full use of the limited public administrative resources, for providing theoretical thinking and support by our government in the food safety national governance and work ideas.

food safety, administrative supervision, CAS

R19

A

1003-2800（2015）08-0470-03

2015-04-16

“健康山东”重大社会风险预测与治理协同创新项目——食品安全领域风险评估与治本策略研究（XT1404001）；潍坊医学

院科技创新基金项目——我国食品安全领域监管体制与协调联动机制的辩证研究（K1302025）阶段性成果

王洪婧（1981-），女，山东招远人，法律硕士，讲师，主要从事生法学、食品安全方面的研究。

张建华（1970-），男，山东阳信人，教授，硕导，主要从事食品安全、医政法学方面的研究。