从开发控制谈结合城市设计的控制性详细规划编制——以广州国际金融城起步区控制性详细规划为例

黄大明 赵红红

(华南理工大学，广东 广州 510640)

一、开发控制的必要性

从城市规划的角度来看，城市的开发活动主要以土地使用为基础。开发控制的对象不仅包括土地的使用情况，即土地使用性质、开发强度、高度，也包括城市空间的实际使用状态。当前，城市开发活动存在各种矛盾。城市开发的参与者不同，基本利益取向也不同。城市土地开发存在着忽视公共利益等问题。基于此，有必要对城市开发进行公共性的控制。以期实现控制决策的公正和可实行性，维护维护公共利益，维护社会经济利益的公平分配，维护城市的建设秩序。

二、我国城市设计、控制性详细规划及开发控制关系

(一)我国规划体系。依据我国城乡规划法，我国法定规划体系主要包括城镇体系规划、城市规划、镇规划、乡规划和村庄规划。其中，城市规划分为总体规划 (含分区规划)和详细规划(控制性详细规划、修建性详细规划)。总体规划属于战略性规划，主要对城市发展提出总体性结构控制。而控制性详细规划和修建性详细规划属于实施性的规划，是对城市开发个案进行具体的规划控制。而城市设计体系游离于法定规划体系之外，不具备法定规划的地位，主要是对城市空间形态进行引导。

(二)结合城市设计的控制性详细规划在开发控制方面的优势。我国城市开发控制实行“一书两证”的规划许可制度。控制性详细规划是我国《城乡规划法》中规定的开发控制的直接依据。在具体项目的开发控制中，控制性详细规划制适应性较弱，对城市空间形态引导性不足。而城市设计在开发控制体现弹性控制的特点，突破地块细分的局限，从整体层面引导城市未来空间形态，形成富有活力的城市空间。

因此，结合城市设计的控制性详细规划，能将城市设计确定的控制要素一并纳入到控规控制导则中，更有效的提供土地出让的开发条件，从指标、形态上更合理的地引导城市控制开发行为。在项目开发控制中，通过强制性的控制指标严格落实;通过引导性的指标，实现弹性控制。

三、控制性详细规划如何控制开发

(一)实施控制。我国城市建设项目开发主体主要是政府和开发商。在当前市场经济体制下，政府会对城市开发活动进行公共干预。若政府制定过于严厉的控制手段，将降低开发效益。因此，我国开发控制主要以公共利益为核心，以市场为导向。通过明确强制性指标和引导性指标，运用刚弹性结合的控制导则手段来融入规划管理体系，实现对城市开发活动的控制。

表3－1 控制要素一览表

(三)控制导则。在控制要素的基础上，通过制定相应的导则来控制城市开发。一般来说，将城市设计导则内容纳入到控规导则的体系中来，使城市设计成果法定化。控规导则主要包括单元导则和地块导则。导则内容会明确控制性指标和指导性指标，同时包括城市设计指引比如整体环境空间控制、景观界面等。

四、案例分析——广州国际金融城起步区控制性详细规划编制实践

(一)规划编制思路。广州国际金融城起步区控制性详细规划是在城市设计的基础上编制的。首先，由广州市城市规划编制研究中心组织开展城市设计国际竞赛，确定中标方案进行深化，并融合城市设计成果编制控制性详细规划。编制成果提供了控制性详细规划的控制要点，同时也新增了城市空间形态的控制内容;明确了强制性控制指标和引导性指标;带来了地块加方案的土地出让模式。

(1)组织机构。规划项目由广州市城市规划编制研究中心组织，联合多个政府部门包括规划、环保、林业、交通水务局、旅游等部门，相关企业单位及社会各界团体等合作开展。

(2)规划师的角色。规划师不仅作为设计者而且作为协调者参与到各阶段，综合协调各政府部门单位和公众团体的利益关系，最后按照多方达成的协调意见编制规划成果。

(二)编制经验

(1)开发控制概况。广州国际金融城项目属于政府行为高度参与的重点城市地区的开发。其起步区北至黄埔大道，南至珠江岸线，东至车陂路，西至科韵路，用地面积1．32平方公里。起步区控制性详细规划的编制是在已明确有部分相关企业入驻的前提下开展的，开发意图明确。因此城市设计阶段的空间形态带有很强的针对性、指导性。经深化后的城市设计直接指导控规的编制。

(2)设计控制方法

1)控制框架

①宏观层面——总体控制。首先，准确定位，明确功能。以国际视野，立足广州，依托珠三角，面向东南亚，将广州国际金融城打造成“新型城市化最佳实践区、国内领先的金融集聚区、岭南特色的中央活力区、国际一流的生态理想城。”确立以金融为主导的核心功能，并完善相关配套功能包括产业配套和生活配套。

1965年天津手表厂与天津大学以国外音叉电子表为蓝本，联合试制出音叉电子表样机，定型为“ST4型”。1969年天津第二手表厂成立，ST4型音叉电子表试生产任务移交给该厂，并改型为DST2型，定名为“天津牌”。由于音叉电子表核心部件音叉磁振荡线圈和计数棘轮加工难度大，成品合格率低，加之与迅速发展起来的第三代石英电子表技术相比，音叉电子表无论是生产成本还是走时精度方面都已落伍。所以，DST2型音叉电子表未能规模生产，直到1978年停产时，该型表只生产了千余只（图11）。

其次，为了体现地域特色，控制城市肌理。规划区从城市设计的角度，通过以90×90～200×200的方格网划分路网，界定建筑，同时形成4×4=16个格方格路网的“方城”。通过梳理现状河涌水系，增加水系连通成环、局部放大水面，形成了“岛+方城”，规划结构。以核心开阔水面配合方城周边带状水系及沿珠江滨水绿地组织规划区的公共空间模式，体现岭南融合自然的生态特色。

再次，组织城市设计框架，控制建筑高度。规划在“岛+方城+周边绿地”的规划结构体系下，确定规划区核心地标——国际金融交流中心，位于财富翠岛，建筑高度450米，与珠江新城的西塔齐高。同时，控制“方城”建筑高度160～300米，方城核心4个地块建筑高度应高于“方城”非核心地块建筑，以体现“方城”节节上升意蕴。整体上规划区建筑高度形成从临江大道往黄埔大道递升的趋势;并结合地铁5号线，城市建筑集聚科韵路站点和车陂南站点布置的TOD开发模式，形成规划区沿黄埔大道呈现弧形上升的高层城市界面形象。在低层城市界面上，沿“方城”周边水系的开发用地上布置融合传统岭南特色的低层建筑，形成低城商业裙房——水系——传统岭南特色建筑的岭南水街。

图4－1 整体效果图

图4－2 水街效果图

最后，合理控制规模。起步区用地面积132公顷，开发总量 (计容)499万平方米，其中地上计容面积445万平方米，地下计容面积53．7万平方米，毛容积率3．8。另外，规划人口包括居住人口和就业人口。其中，居住人口主要为现有江源半岛小区及棠下村安置社区常住人口合计1．3万人，就业人口按人均建筑面积 (A1、A2、A3、B1、B2)25平方米进行测算，约17．8万人。

②中观层面——支撑系统。在整体城市设计控制的框架下，确立交通规划、公共服务设施规划等支撑体系。

首先，为支持规划开发规模 (起步区1．32平方公里，居住人口1．3万，就业人口17．8万)规划交通方式结构需达到80/70，即对外交通出行方式结构中公共交通占机动化交通的80%，轨道交通占公共交通的70%。同时考虑现有交通设施不满足需求，规划新增1条新型交通线 (属于轨道交通线)、通过与广佛环线设计单位多轮沟通增设广佛环线国际金融城站及足够的交通场地设施。打造以交通枢纽为核心，以轨道交通为主体，其它公共交通作为补充的公共交通体系。另外，确定“四横五纵”的道路网结构，以高快速路及重要主干道解决外部交通;同时金融“方城”区域，地面主要以步行系统为主，将车行交通设置在“方城”负3层，直接与地面交通对接，解决方城区域的地下车库交通问题。

图4－3 公共交通规划示意图

图4－4 道路等级规划图

其次，规划公共服务设施分为3级控制，包括区域统筹级服务设施、片区级服务设施、居委级服务设施。区域统筹级服务设施为全市提供区域性的综合服务设施。片区级服务设施为规划区办公人员的正常工作和生活提供相关服务设施。居委级服务设施，主要为规划区安置小区及江源半岛小区居住人口服务。

③微观层面——分地块控制。为便于土地出让，规划制定各地块的城市设计方案及各项控制指标等。明确指导性指标和控制性指标，并通过编制地块导则的形式实施控制。

2)编制导则。为便于操作，项目由管理单元导则与地块导则组成本规划的控制体系，对城市用地布局、开发规模、地块指标、空间形态、功能业态、配套设施等提出的控制要求与引导建议，是规划区各地块开发项目设计和建设的重要依据，各设计单位和开发建设单位应严格执行单元导则和地块导则中提出的控制要求。

管理单元管理导则，整体上从一个管理单元提出规划控制要素，明确强制性指标和指导性指标，提出相关城市设计指引。其中，主导属性、总用地面积、总计容面积、历史文化保护、配套设施 (居住区级以上)、开放空间和用地规模属于强制性内容;人口规模属于指导性指标。

而地块导则，每个地块包括1张常规的地块管理控制导则(含地块设计条件)和8张补充导则:普适图则、道路交通规划图则、功能控制引导图则 (地上)、地下空间控制图则、城市设计图则 (地上)、岭南建筑特色引导图则、绿色建筑控制图则、市政设施控制图则。其中地块管理控制导则涵盖了绝大部分控制要点，总体上提供每一个地块开发出让的条件，包括强制性内容和指导性内容。其中强制性内容主要涉及用地性质、技术经济指标要求、建筑设计要求、综合交通规划要求，绿色市政规划要求、地下空间规划要求、公共服务设施要求。指导性内容包括有关岭南建筑设计要求、绿色市政规划要求、低碳绿色设计要求等。而8张补充导则从不同角度对其进行分类阐述。诸如普适图则，主要体现地块的基本控制要点。包括用地性质、地块边界、地块编号、建筑规模、容积率、绿地率、建筑密度、地块主要配建设施等。

3)导则优点

①刚性、弹性结合的编制特点。规划通过明确制定刚性和弹性指标，以应对未来不确定的建设市场需求。在广州国际金融城项目中，存在多元的开发主体包括政府以及部分即将入住的企业单位 (潜在开发主体)，因此规划的编制明确制定了强制性指标诸如单元主导属性、开放空间、地块容积率、建筑量、主要配建设施等;制定引导性指标诸如建筑功能控制引导、岭南建筑特色引导、绿色建筑控制等等。

②富于针对性的控制特点。通过城市设计方案落实功能业态，突破地块小街区的限制从而实现整体形态控制，探索地块带方案的出让模式。由于是政府行为高度参与的、且在有明确的发展目标和产业功能定位下，制定的经深化的城市设计方案，并结合控规的平台编制控规明确地块出让控制条件。其成果富有城市设计空间特点和控规控制要素特点，针对性较强。

(3)管理控制手段。根据项目特点，开发重点明确地块开发的主题策略。整体采用分期分区供给土地。以公共利益第一为原则，将水系、绿地及非盈利性公共设施和公共空间划分出来，统一进行开发。

开展多种形式的土地出让制度，采取招标为主，协议为辅、重点项目挂牌、拍卖的方式。建立土地储备机制，控制土地出让的速度和规模。有重点的选择条件好的土地出让，保证土地收益持续性。

五、小结

在当前的市场机制条件下，为实现对城市开发的有效控制，创造理想的城市空间环境，我国重点地区控制性详细规划的编制需融合城市设计的方法，将城市设计内容纳入法定规划文本中;明确控制内容，通过控制导则、采取强制性和引导性相结合的设计控制手段，以应对城市发展的不确定性。

［1］周剑云，戚冬瑾．融合城市设计的控制性详细规划编制［J］．南方建筑2012，4:10－14．

［2］赖志敏．开发控制——城市设计作为操作手段的再认识［J］．规划师2005，11:98－100．