改革的法治思维

吕廷君

法治重在建章立制和法律制度的贯彻落实，其根本目的在于维护既有制度的连续性，保障人民的意志和利益，保持社会秩序的稳定。这就是法学理论所说的法治的保守性或者叫守成性。法治虽然守成，但并不排斥改革，改革也不否定法治，两者具有相融关系。改革的法治思维与传统中国社会的改革思维具有很大不同，除了正确认识和处理党和政府与改革的关系之外，还需要把握好以下几个问题：改革需要正确处理权利与权力的关系，改革必须以权利与义务的价值平衡为出发点，需要通过细化的程序控制把握改革的进程和节奏，还需要重大改革必须于法有据。

正确认识党和政府在改革中的地位与作用

我们必须认识到，今天的改革是党在新的时代条件下带领全国各族人民进行的新的伟大革命。坚持党的领导，贯彻党的基本路线，不走封闭僵化的老路，不走改旗易帜的邪路，坚定走中国特色社会主义道路，始终确保改革正确方向，这是改革开放的成功实践为全面深化改革提供的重要经验。

2014年中央成立的全面深化改革领导小组对于改革的“总体设计、统筹协调、整体推进、督促落实”具有重要意义。从当今世界的改革发展模式看，我国的改革属于政府推动型而不是社会推动型改革，也就是说政府在改革的战略决策、主要方案和贯彻实施等方面发挥重要的推动作用。当然，法治中国背景下的政府首先是法治政府，法治政府必须依法行政，也就意味着政府有关改革的战略勾画、决策部署不仅是代表人民意志和利益的民主决策、科学决策，还是必须经过严格程序控制的法律决策、规范决策。法治政府推动的改革不再是“拍脑门”的主观意志和一厢情愿，不再是超越法律程序使用改革权力的越权、滥权。

为此，政府推动型改革必须从两个方面做起：一是打铁还要自身硬，必须加强法治政府自身建设。切实转变政府职能，深化行政体制改革，创新行政管理方式，构建决策科学、执行坚决、监督有力的行政权力运行体系，增强政府主导的改革的公信力、执行力和感召力。二是必须建立改革的社会参与机制，充分发挥人民群众的积极性、主动性、创造性，充分发挥工会、共青团、妇联等人民团体作用，齐心协力推进改革。所以，党的领导、政府推动、社会协同和全民参与，这是法治思维对当今中国改革主体的概括和总结，这些认识对于改革的凝心聚气、形成合力具有重要价值。

权力来源于权利服务于权利

十八届三中全会提出，“人民是改革的主体”，改革“以促进社会公平正义、增进人民福祉为出发点和落脚点”。法学理论认为，权利具有本源性，权力具有派生性，权力产生于权利、服务于权利。权利与权力的内在逻辑不能混乱，更不能颠倒。

“强化权力运行制约和监督体系”，“让人民监督权力，让权力在阳光下运行”，“把权力关进制度笼子里”，是中国特色社会主义法治理论对于权利与权力关系理论的深刻认识。这些认识是对依法执政、依法行政的新认识、新要求，对于在改革中正确处理权利与权力关系，正确认识和运用改革决策权、执行权、监督权都十分重要。另外，在改革中正确认识权利与权力关系还有一个需要强调的问题，那就是当一项改革有损于权力主体自身利益但有利于人民和社会整体利益时，改革决策应该如何做、如何推动。此类改革的实效好就可能成为其他改革的榜样，起到率先垂范的作用；反之，就可能对其他改革形成负面影响。比如，从1994年出台的《关于党政机关汽车配备和使用管理的规定》算起，公车改革已经搞了20多年，改革虽然也取得了一些成效，但改革的推进却阻力重重、步履维艰。究其原因，最根本的还是各级政府及其工作人员不愿意放弃公车给自己带来的工作生活便利，不愿意放弃历史形成的“公车特权”。在这个意义上，“公车改革不见得需要特别高明的设计，它最需要的就是触碰既得利益的改革决心与魄力。”所以，公车改革表面上反映的是特权问题，本质上是没有正确处理权利与权力的关系。由此看来，正确处理权利与权力的关系是一个改革的法治思维需要着力解决的重要理论和实践课题。

充分考虑权利与义务的价值平衡

建设中国特色社会主义法治体系，建设社会主义法治国家，必须坚持人民主体地位，必须坚持法治建设“为了人民、依靠人民、造福人民、保护人民”，以保障人民根本利益为出发点和落脚点。同时，社会主义法治建设在保证人民享有广泛的权利自由前提下，还要求人民必须履行应尽的义务。只有每个人做到了享受权利的同时也履行相应的义务，才能为别人实现权利提供条件，才能维护权利、义务的能量守恒，才能从根本上保证社会秩序的稳定。

对于改革来说尤其如此。因为改革是一种制度性的利益调整方式，这种利益调整方式必须充分考虑平衡调整对象的权利和义务关系。如果割裂同一利益主体的权利义务关系，或者割裂不同利益主体的权利义务关系，仅从权利价值或者仅从义务价值出发进行改革，往往会在改革目标及结果上顾此失彼，难以出现人们所期盼的双赢、多赢结果。比如，上世纪90年代在我国一些大城市出现的公交民营化改革，就是由于没有平衡好公交私营业主与乘客的权利义务关系而最终宣告失败。所以，割裂权利义务关系的改革由于打破了权利义务的价值平衡往往会问题多多，阻力重重，效果差、隐患多，值得我们警惕。

通过民主决策提出改革方案

十八届三中全会提出，“以经济社会发展重大问题和涉及群众切身利益的实际问题为内容，在全社会开展广泛协商，坚持协商于决策之前和决策实施之中。”法律程序理论告诉我们，权利相关方参与权利调整的决策和实施过程是保证权利调整合法性、公正性的基本程序要求。

改革方案的科学化、民主化来源于法治化的程序保障，一些涉及面广、影响范围大、老百姓关注度高的改革可以选择采取听证会、专家论证会、网上民意调查等多种方式，使相关权利主体参与到决策过程之中。这既有利于提高改革决策的科学性，广泛凝聚共识，形成改革合力，保证改革方案的全面可靠和实践操作性，也有利于改革方案的落地实施。上世纪90年代末期开始的国有企业产权制度改革总体上促进了我国市场经济的健康发展，具有积极意义。但是也出现了个别国企违反法定程序，在国企资产估值等重要环节绕开企业职工代表大会擅自“高值低估”，通过违反法定程序的改革侵吞国有资产，造成国有资产流失。所以，吸收相关权利主体参与到改革实施过程中是十分重要的，这就要求改革推进的过程监督环节要细化，信息要及时公开与反馈，把改革决策者、推动者和权利相关人之间的沟通交流渠道制度化，责任落实到位，保证改革的权利义务调整过程公开、监督到位，使改革在法律程序控制下进行，保证改革实现权利与义务的价值平衡目标。不能用领导意志、少数人决策替代民主决策、科学决策，不能用群众运动方式取代改革的法律程序控制。

重大改革必须于法有据

十八届三中全会《决定》提出的“全面改革”方案中出现了26次“依法”，其中不乏“依法监管”、“依法决策”、“依法公开权力运行流程”等说法。2014年2月28日，习近平在中央全面深化改革领导小组第二次会议上指出：“凡属重大改革都要于法有据。在整个改革过程中，都要高度重视运用法治思维和法治方式，加强对相关立法工作的协调。”十八届四中全会强调“实现立法和改革决策相衔接，做到重大改革于法有据”。这表明改革必须依法，重大改革必须于法有据，将成为新时期改革的新思维、新常态。

为什么重大改革必须于法有据呢？因为重大改革要么涉及的权利主体广泛，要么改革力度大、利益影响面广，要么改革需要调整的权利义务关系错综复杂，这样的改革就必须在宪法法律范围内进行决策、推动实施，突破或者缺乏宪法法律规定的重大改革都属于于法无据，必须叫停或暂缓。但问题来了，宪法法律不可能解决所有社会问题，尤其是应对新情况新问题于法无据时怎么办？十八届四中全会提出，“立法主动适应改革和经济社会发展需要。实践证明行之有效的，要及时上升为法律。实践条件還不成熟、需要先行先试的，要按照法定程序作出授权。”概括起来，改革的法治思维提供的行动方案有三：一是能够先立法后改革的就要先立后破，比如废止劳教制度、放开“单独二胎”等改革基本遵循了立法先行、改革在后的原则。二是需要立法与改革同步的，就要加强改革与立法的协调工作。上海自贸区就是一边设立，一边起草制定《中国（上海）自由贸易实验区条例》，自贸区设立与有关立法协调发展。三是需要先行先试的必须通过法定程序授权。2014年6月27日，全国人大常委会授权最高人民法院、最高人民检察院在部分地区开展刑事案件速裁程序试点工作，就属于法定授权的司法改革方式。

总之，改革的法治思维是对改革的经验思维的发展，是与改革需要加强顶层设计要求相契合的思维方式，其核心是通过宪法法律及法定程序划定和控制改革决策权、实施权和监督权的边界，保障改革方向，落实改革服务人民的根本目的。

（作者：中共北京市委党校法学部副教授）

责任编辑：魏晔玲