“八项规定”后江苏基层公务员思想状况调查

黄 杰 王培智

近些年，公务员群体一直维持着很高的社会关注度，一定程度上成为了社会心理变化的风向标，这其中无疑蕴含着极为复杂深刻的社会机理和衍生因素。党的十八大以来，以中央“八项规定”为标志，一系列反腐倡廉和简政放权措施陆续出台，“党的群众路线教育实践活动”全面展开，舆论已经注意到，公务员群体在悄然发生着变化，社会风气也在发生着变化，但这种变化究竟昭示了什么，究竟在多大程度上改变了公务员的行为方式、公共伦理乃至官场生态，仍然为人们所关注。为了全面和准确了解“八项规定”后公务员尤其是基层公务员的思想现状，2014年4－9月，我们就“‘八项规定’后江苏公务员思想现状”专题进行了问卷调查，同时还进行了个别访谈和部分公务员的座谈。

基本数据及样本分析

我们选择了南京建邺区、无锡惠山区、泰州高港区、淮安淮阴区作为南京及苏南、苏中、苏北的抽样代表①;此外选择了江苏省委党校部分在职研究生，共发放问卷1000份，回收877份，均为有效问卷，回收率87%。调查主要对象为区级公务员，包括一些区机关部门的负责人，但绝大多数为普通工作人员;在职研究生大多也是全省各地的基层公务员，包括为数不多的省市机关公务员。因此，其思想倾向一定程度上可以代表江苏广大基层公务员。

问卷发放情况见下表:

建邺区 惠山区 高港区 淮阴区 省委党校研究生班问卷发放数200 200 150 200 250问卷回收数154 173 143 196 211回收率77．0% 86．5% 95．3% 98．0% 84．4%

调查对象基本数据见下表:

年龄 25以下% 25－35岁% 35－50岁% 50岁以上%5．7 30．5 54．2 9．5性别 男% 女%67．7 32．3担任公务员年限 5年以下% 5－15年% 15年以上%21．7 41．3 37．1目前收入与当地平均收入相比高% 略高% 持平% 较低%2．6 15．9 44．9 36．6

我们通过政治态度、工作状况、职业素养、思想认识四个维度展开分析。

政治态度是公务员对国家政治形势和政治举措的总体判断和基本立场。调查表明，江苏基层公务员政治态度总体上是积极的、健康的。见下表:

主题 选项 百分比%您认为十八大以来中央新领导班子的反腐措施很及时、很得力51．2取得了一些成果41．5一阵风，无法持久深入7．4您觉得这一年多来党风政风有变化吗变化明显38．0有一定变化55．4基本没变化6．6您认为当前一些公务员脱离实践、脱离群众的现象是否改变有很大改变19．4有所改变63．5基本没有改变17．0您认为中央出台的各项禁令对于公务员的影响对领导干部和一般基层公务员都有很大影响30．4对领导干部影响很大，一般基层公务员影响不大59．6影响都不大10．0

工作状况即公务员的基本工作表现和工作态度，它是公务员思想状态的反映。调查表明，“八项规定”以后，基层公务员的工作状况发生了明显变化。见下表:

主题 选项 百分比%您的工作和过去相比更严格、压力更大、任务更重了72．2比过去略有改变，有点压力18．0和过去差不多9．8您周围公务员的工作状态大部分工作积极、个别人消极混日子47．7大部分工作消极、个别人工作积极14．8一部分工作积极、一部分工作消极37．6您认为当前一些公务员工作懈怠的原因工作压力小，混日子6．7对公务员的高期望值和现实形成的落差31．5八项规定后，公务员光环消失10．7不良社会环境影响11．6综合原因39．6您对基层公务员的工作和待遇现状很满意4．1基本满意44．0不满意39．8很不满意12．1您或周围同事对基层公务员工作待遇现状不满意的主要原因待遇过低、压力过大、要求过严53．2社会舆论对公务员要求过高21．1工作无聊，升迁无望13．9其他11．9

您对现在基层公务员的福利收入的态度太高，脱离了群众5．5差不多，和所担负的工作职责相符52．9太低，无法维持正常家庭生活41．6您认为基层公务员发展最大制约因素缺乏创新环境46．3上级不信任，不放手13．7学习机会少13．2其他26．8

职业素养主要反映公务员自身能力与工作要求的匹配状况及认识水平。调查表明，基层公务员的能力素质与工作需要和上级要求有一定距离。见下表:

主题 选项 百分比%您认为当前基层公务员的能力、素质与工作需要和上级要求有很大差距9．0有一定差距71．9没有差距19．2您认为一些公务员在能力建设方面存在的主要问题是什么缺乏发现与解决新情况新问题的敏锐性24．4缺少真抓实干的本领20．8敢担当、不敢负责，只做太平官39．0其他15．8

思想认识，主要通过公务员对相关问题的看法来检测其真实思想动向。调查表明，基层公务员对当前自身状态不满意，不稳定情绪增加。见下表:

主题 选项 百分比%您觉得当前社会对公务员的总体评价很好3．0较好39．2不好46．6很不好11．2您认为社会对公务员的评价不好的主要原因公务员群体享有特权7．8一部分公务员的服务态度和工作效率欠佳28．6个别公务员的违法乱纪27．8综合原因35．7您认为当前基层公务员的最大苦恼工资待遇低，生活压力大57．3工作强度大，生活环境恶劣24．2自身能力有限，无法跟上工作节奏8．7社会存在偏见，家庭不理解9．8如果有合适的民营企业或较好的创业机会，您会辞职吗会考虑的55．9不会考虑17．8没考虑过26．3您认为促使有些公务员产生辞职想法的原因公务员的待遇、保障、地位等越来越没有吸引力46．0晋升机会少，论资排辈，能力与岗位不匹配33．3工作生活待遇环境差，人才留不住9．2其他行业发展机遇增加11．5您选择做公务员的动机出人头地，可以实现自己的理想抱负18．0收入稳定，无风险，隐形福利多，职业评价高44．3家人的压力7．4其他30．4您对这些年的“公务员热”的看法是好事，优秀人才应该进公务员队伍28．6不是好事，这么多优秀人才挤进公务员队伍不正常，人才浪费57．0没考虑过14．4

当前江苏基层公务员主要思想特征

经过本次调查，我们得以归纳出江苏基层公务员思想现状以下三大特征:

一是对新政策措施的高度认同。绝大多数被调查的公务员都对十八大以来新的中央领导集体一系列政策措施高度认同。不管是在座谈还是个别访谈中，不少公务员都表示，改革的正当性无可置疑，尽管自己的利益暂时有点损失，但只要对国家好，对老百姓好，我们无怨无悔。一些公务员说，其实前些年弥漫官场的一些不良风气我们也看不惯，多吃多占的同时心里也觉得不安，“八项规定”刹住了歪风，非常及时非常必要。绝大多数公务员反映，这次整风是改革开放以来最为严厉而且效果最明显的，看来中央是动真格的了。问卷调查数据也证明了这一点。见下表:

问 题 建邺区%惠山区%高港区%淮阴区%十八大以来中央新领导班子的反腐措施很及时、很得力39．9 54．4 49．3 60．0取得了一些成果53．6 37．4 45．1 32．8一年多来党风政风变化明显35．9 46．2 19．6 50．3有一定变化54．9 48．5 74．6 46．7基本没变化9．1 5．2 5．6 3．1公务员脱离实践脱离群众的现象是否改变有很大改变20．9 14．9 16．9 30．3有所改变61．4 60．7 80．3 59．5

二是对各方压力的疲惫焦灼。特殊转型时期，各种利益交织胶着，情况极为复杂。当下公务员面临的压力也是不多见的:既有长期形成的官场潜规则对人情世故的压力，也有激烈职业竞争和职位晋升的压力;既有强力推进的作风建设、政绩考核、一票否决、官员问责等体制性压力，也有“众声喧哗”的网络监督和社会舆论压力;既有个人情感和家庭关系以及子女住房等引发的生活压力，也有在众多诱惑和高压反腐之间的矛盾复杂心态……，尤其“八项规定”后对公务员的管理趋紧，工作压力加大，权力逐步受限，利益空间被挤压，公务员一举一动都被过分关注，甚至被过分放大。调查中，不少受访者感叹公务员已经成为社会的“弱势群体”和“高危职业”，职业价值感不足，职业规划不清晰，内心的焦灼感与日俱增。调查表明，泰州高港区公务员的生活满意率最高，认为其福利收入“和所担负工作职责相符”的高达81．8%，其他三个区数值相近，其中南京建邺区满意率相对较低。不少公务员反映，现在干活的少，指挥的多，临时应急任务多，加班加点是常事，尤其基层公务员，根本无法顾及家庭，更没时间学习充电，常常觉得力不从心乃至心力交瘁。见下表:

问 题 建邺区%惠山区%高港区%淮阴区%当前社会对公务员的总体评价不好51．3 51．2 45．5 35．1很不好24．0 10．5 1．4 8．8现在基层公务员的福利收入差不多，和所担负的工作职责相符34．2 62．1 81．8 45．9太低，无法维持正常家庭生活63．8 36．1 9．1 48．5当前基层公务员的最大苦恼工资待遇低，生活压力大77．3 58．0 24．5 68．6

三是对未来的失落迷茫。面对不断出台的各项“禁令”，除了被动应对，相当一部分公务员处于随大流状态，不知道下一步还会出台什么政策。但有一点大家公认:公务员的好日子到头了，以后公务员越来越不好当了。“八项规定”以来，过去的潜规则慢慢被打破，新的规则还没有完全适应，不少人左右为难、无所适从。一些公务员对未来则表现出了悲观和无奈情绪。问卷调查中，被问到“如果有合适的民营企业或较好的创业机会会否辞职”时，竟有55．9%的公务员表示“会考虑的”(其中无锡惠山区公务员辞职意愿最高达67.4%，泰州高港区最低仅24．5%)。考虑到本数据有一定负面赌气情绪，但这么高的比例，至少说明当下公务员队伍处于严重不稳定状态。公务员曾经拥有的令全社会侧目的职业优越感无疑正在消失。见下表:

问 题 建邺区%惠山区%高港区%淮阴区%有合适民营企业或较好创业机会会否辞职会考虑的61．4 67．4 24．5 57．7促使有些公务员产生辞职想法的原因公务员的待遇、保障、地位等越来越没有吸引力65．6 44．4 22．4 49．7晋升机会少，论资排辈，能力与岗位不匹配15．6 39．2 46．2 31．3

当前江苏基层公务员思想存在的突出矛盾和问题

一是职业操守与官场生态的矛盾。前几年，潜规则盛行，不正之风蔓延，基本是非观念被混淆，思想观念比较混乱，不少公务员为此感到纠结。一些公务员反映，现在在机关，老实人吃亏，坚持原则、洁身自好往往受到嘲讽和孤立，溜须拍马的却得到提拔重用，各种小圈子、小团体能量不小，影响很大。更多人则抱着随大流的从众心理，与世无争，大家拿我也拿，认为多吃多占一点无所谓。这种情况现在还没有根本改变，而且很难短时间改变。“八项规定”至今还停留在治标层面，还没能涉及深层次的问题。当下大多数公务员游离于职业操守和官场生态之间:上面抓得严一点，自己就收敛一些;官场生态不好，就随大流，自己也不吃亏。面对社会上各种错误思潮，面对现实生活中各种不合理现象，当下究竟应该怎样为官、如何做事，为官底线又在哪里?这些问题经常困扰着各级公务员。

二是心理预期与严峻现实的矛盾。不少公务员当年是千军万马过“独木桥”、过五关斩六将考进来的，学历高，素质高，许多转业干部也是通过种种关系进入机关，本身就抱有较高的期望值，但进机关后成天杂事琐事缠身，加以机关内部人浮于事乃至勾心斗角，心理上已经形成了很大落差，现在又遇到“八项禁令”，隐性福利全部取消，不少人又晋升无望，心里难免产生严重失衡。见下表:

问 题 建邺区%惠山区%高港区%淮阴区%一些公务员工作懈怠的原因对公务员高期望值和现实形成的落差37．3 28．5 29．4 32．5综合原因52．9 48．8 19．6 34．5对基层公务员的工作和待遇现状基本满意22．7 45．3 61．5 51．5不满意45．5 46．5 32．2 33．7很不满意27．9 7．6 7 11．2基层公务员工作待遇现状不满意主要原因待遇过低、压力过大、要求过严60．4 54．1 40．6 53．6社会舆论对公务员要求过高14．9 20．9 22．4 28．4工作无聊升迁无望16．9 16．3 7．7 10．3

三是自身能力与社会期望的矛盾。调查中不少公务员对窗口工作有畏难情绪，因为直接面对老百姓，政策性强，对公务员的综合素质和应变能力要求更高，稍有不慎，就有可能被批评或投诉。许多公务员都有这样的感慨:如今面对各种问题矛盾，新办法不会用，老办法不管用，硬办法不敢用，软办法不顶用。因此迫切需要及时培训充电，加强能解决实际问题的、有针对性的业务培训，以提高服务群众的能力。问卷调查中，有71．9%的受访者认为“基层公务员的能力、素质与工作需要和上级要求”“有一定差距”(其中淮安淮阴区的数值最高达78．1%)，13．2%的受访者表示“学习机会少”。见下表:

问 题 建邺区%惠山区%高港区%淮阴区%当前基层公务员的能力、素质与工作需要和上级要求有一定差距63．0 73．5 69．2 78．1公务员在能力建设方面存在的主要问题缺乏发现与解决新情况新问题的敏锐性22．1 26．7 11．3 25．6缺少真抓实干的本领23．4 13．4 35．9 23．1不敢担当、不敢负责，只做太平官30．5 47．7 26．1 40．5基层公务员发展最大制约因素缺乏创新环境35．3 44．1 35．9 52．8上级不信任，不放手10．5 13．5 14．8 13．3

四是个人发展与体制固化的矛盾。公务员来自于四面八方，学历层次不一，知识结构各异，各级公务员尤其年轻公务员，都是怀揣着各自梦想进入机关，希望大展拳脚、施展才干，但冰冷的现实和固化的体制却让他们感觉有点有劲使不出，青年人的热情和创造力让位于人际关系和组织原则，提拔配备干部更多考虑的是论资排辈或和领导的亲疏远近，而不是实际岗位的需要，在个人发展上缺少组织的关爱和扶持，更缺少能把个人发展与实际工作结合起来的长远培养计划。“八项规定”以后，除了福利减少，管理趋严，感觉不到其他实质性变化，年轻公务员被作为工具呼来唤去，失去自我，看不到前途，大多存在混日子和熬年头的心理，其潜在的热情和创造力某种程度上被抑制。46．3%的受访者认为“缺乏创新环境”是“基层公务员发展最大制约因素”。

此外，信念缺失、动力不足、思想混乱、情绪低落是当下基层公务员比较突出的问题。各地都存在一些“八项规定”的“死角”和“盲区”，有的基层领导干部依然故我，只是行事更加隐秘，依然有人明目张胆吃拿卡要“不收手”。各地都不同程度存在表面认同内心抵触的现象，所谓“说一套、做一套、心里想的又是另一套”，动别人不想动自己，并不希望从根本上彻底解决，而是抱着等着瞧心态，盼着像以往一阵风早日过去。一方面知道公款挥霍不好，一天到晚吃喝身体也吃不消，但另一方面却对曾经的特权福利念念不忘甚至难以割舍，这是当下一些公务员的典型心态。现在可以说正处于改变旧习惯潜规则适应新规则明规则的一段必经的“不应期”。

对策建议

一支廉洁高效的公务员队伍，是江苏改革发展各项事业的重要保证。我们要对“八项规定”后江苏基层公务员的思想动向保持清醒认识和准确判断，充分估计到“四风”问题的顽固性和复杂性，充分估计到制度建设和作风建设的长期性和艰巨性。要按照党的十八大提出的“建立廉洁政治”的目标和要求，按照习近平总书记在党的群众路线教育实践活动总结大会上讲话的原则和精神，多措并举，使各级公务员都能“堂堂正正做人，清清白白为官，认认真真干事”。建议重点解决好以下问题:

进一步确立正确的公务员价值体系和行政伦理，使为官不易成为“新常态”。针对江苏基层公务员存在的突出问题，有计划开展专项治理，加强有针对性有说服力的学习宣讲，统一思想认识，坚定理想信念，明确历史担当，牢记宗旨意识。要从严治党，从严治吏，做好深入细致的思想政治工作，逐步清除各种不正确的思想观念。要加强党性和道德修养，教育各级公务员必须坚守共产党人精神追求，正确处理好义利关系、公私关系、得失关系和上下(级)关系，从“不敢腐”的被动转变成“不想腐”的自觉。

进一步净化政治生态，营造廉洁从政的良好环境。在深入落实“八项规定”和纠正“四风”的“节骨眼”，要在提高思想认识、注重建章立制上下功夫，努力形成贯彻执行“八项规定”的长效机制。“四风”问题随时会可能抬头，会以变相的更隐蔽的方式出现，对此要保持高度警惕，要对各种顽瘴痼疾打“歼灭战”和“持久战”，确保各项制度措施的行之有效。要加强管理、严明纪律。当前尤其要重视公务员闲暇时间的安排，集中精力和时间抓学习、搞调研、解难题，弘扬健康向上的精神生活。建立工作督查机制，完善责任追究制度，花大力气根治庸政懒政，禁绝“为官不为”。建立全省公务员诚信档案和公务员正常退出淘汰机制，畅通流通渠道，鼓励公务员下海创业，同时将一些抱有不合理预期的公务员挤出公务员队伍，将一些不胜任的公务员及时调整岗位，给予集中学习培训，依然不能适应的，应及时调整出公务员队伍。

进一步完善激励机制，激发公务员的创造热情。公务员招录可以借鉴优秀企业方法，通过科学合理的测试来考察综合能力，如情境模拟、角色练习、心理测试等，确保进入公务员队伍人员的素质。根据德、能、勤、绩、廉要求，从规范职位分类与职业标准入手，建立以业绩为依据，由品德、知识、能力等要素构成的考核评价体系，考核标准尽可能量化。拓宽职业发展通道，健全完善激励机制，营造和谐行政环境，提高工作绩效，实现公务员个人、政府和社会的共赢。发挥公务员的创造精神，尝试打破科层制自上而下的权力模式，加强对组织决策的参与性，提供有利于职业发展的优良组织制度和环境，发挥能动性和创造力，使其在组织和工作中找到个人成就感。通过横向流动，拓宽公务员职业发展通路，满足不同职业需求，消除因缺少晋升机会而造成的停滞现象，增加新鲜感，激发工作热情，累积工作经验。

(江苏省委党校硕士研究生周宇、郑普建、商洋参与相关调研及相关数据的处理)

①江苏苏南、苏中、苏北经济社会发展呈梯度差异，南京一般被认为属苏南板块，但由于南京是有全国性影响的省会城市，则又表现出不同于其他地区的特殊性。