江苏省连续性内部资料性出版物规制变迁动因研究

蔡 健

在所有行业中，新闻出版业是中国规制最多同时也是管制最严的行业之一。它一直以来被强调是宣传思想文化战线的阵地，同时也是先进文化的载体，而且还是创造物质财富及精神财富的新兴产业之一。在众多新闻出版产品中，连续性内部资料性出版物是典型的具有中国特色的出版物类型①。作为记录组织日常生活的组织传播媒介，连续性内部资料性出版物具有“草根”性质，是组织成员“靠得近、拿得到、用得上”的日常读物，也是职场人士“觉得亲、读得进、信得过”的精神依托，能够实现不容忽视、难以替代的传播效果。作为文化大省，江苏省连续性内部资料性出版物数量多、品种全，其发挥的功能作用和存在的不足之处在全国具有代表性和典型性。

从某种意义上来说，连续性内部资料性出版物就是规制的产物。自1997年至今，江苏省连续性内部资料性出版物规制从规制类型到规制体系均经历着一个变迁的过程。本文试对江苏省连续性内部资料性出版物规制变迁动因进行研究，借此确定意识形态在规制变迁中的地位和作用。

从规制类型角度考量，规制变迁动因是“正确认识”与“问题认识”之间的博弈以及前者对后者的克服

江苏省连续性内部资料性出版物社会性规制和经济性规制变迁中均出现具有转折意义的硬性拐点。②其中，2004年3月是社会性规制变迁的硬性拐点(即由相对放松转变为不断强化)，2008年11月是经济性规制变迁的硬性拐点(即由不断强化转变为不断放松)。两个硬性拐点出现的原因具有共性，即它们均是“正确认识”与“问题认识”之间的博弈以及前者对后者的克服(见表1)。

表1 江苏省连续性内部资料性出版物规制拐点现象分析一览表

2004年3月以前，江苏省新闻出版局根据连续性内部资料性出版物法律层面的本质属性来确定履行行政管理职能的业务处室，连续性内部资料性出版物与报刊的天然联系被隔绝。由于印刷业管理处的职能局限性，这个阶段内容规制、质量规制和激励性规制等均无实质性建树，社会性规制建设与客观要求相比存在弱化和放松态势。2004年1月，新闻出版总署印发《关于开展连续性内部资料性出版物专项治理工作的通知》，决定在全国范围开展连续性内部资料性出版物专项治理工作。江苏省新闻出版局以此为契机，在3月初作出将连续性内部资料性出版物行政管理职能处室调整到报纸期刊出版管理处的决定。

进入21世纪，我国意识形态领域总体情况较好，但也存在突出问题。从国际方面来看，西方敌对势力借助其文化发展、信息传播优势，对我国实施意识形态和思想文化渗透的政治图谋从未停止，意识形态领域渗透与反渗透斗争日趋尖锐。从国内方面来看，在国内改革不断深化的大背景下，社会思想意识多元多样多变特征日益明显，各种思想文化交流交融交锋日趋频繁，理论战线噪音杂音不时出现，道德范畴低俗之风有所抬头，各种利益群体都希望通过新闻出版渠道表达自己利益诉求，意识形态领域并不太平。意识形态领域的斗争不可避免地在新闻出版领域有所反映。党和政府要求新闻出版战线必须始终保持清醒头脑，进一步强化新闻出版意识形态属性认识，紧紧抓住正确舆论导向和出版方向这一生命线，坚持把建设社会主义核心价值体系贯穿到新闻出版工作的各个方面，确保各类出版物导向正确，切实维护意识形态安全和文化安全③。正是在这样的时代背景下，2004年3月以后连续性内部资料性出版物社会性规制呈现不断强化态势。

2004年1月以前，“从严审批”作为隐形规制存在并发挥作用。2004年1月印发的《关于开展连续性内部资料性出版物专项治理工作的通知》不仅将“从严审批”明确为正式规制，而且增加了主办单位性质、主办单位规格以及出版形式、出版周期的限制性规定，客观上抑制了各类组织的出版权利和选择自由。2003年12月，时任新闻出版总署署长石宗源同志强调指出:在业已放开行政许可的经营领域，对国有和民营一视同仁，积极构建不同所有制主体公平竞争的市场环境，大力扶持民营书业做大做强④。话音落下还不到一个月时间，即宣布执行“非国有企事业单位不得办连续性内部资料性出版物”的规定，如此认识和做法的确显得不合时宜。2008年11月，根据贯彻落实科学发展观的要求，时任新闻出版总署署长柳斌杰同志签署新闻出版总署第39号令，决定废止包括新出报刊〔2004〕18号文在内的31件规范性文件。当时，新闻出版总署公开承认，非国有企事业单位为满足本单位内部指导工作、交流信息需求可以创办连续性内部资料性出版物，一律不予审批的做法与科学发展观要求相悖。

党的十六届三中全会明确发出转变政府管理职能的号召。国务院2004年3月发布的《全面推进依法行政实施纲要》(国发〔2004〕10号)进一步提出转变政府职能、深化行政管理体制改革的要求。2005年1月，新闻出版总署印发《关于进一步推进新闻出版行政机关职能转变的意见》(新出法规〔2005〕60号)，决定以行政审批制度改革为突破口精简审批项目、减少审批环节、缩短审批时限，激发市场活力，发挥市场配置资源的基础性作用，努力实现由权力型、审批型政府向法治型、服务型政府的转变。2008年10月以来，根据国务院《关于深入推进行政审批制度改革工作的意见》(国办发〔2008〕115号)提出的下一步行政审批制度改革的目标，新闻出版总署在全国范围大力推动构建审批运行新机制，力争行政审批改革取得新突破。具体来说，该新机制的基点是事项流程，圆点是审批大厅，支点是信息网络，探点是电子监察⑤。可以说，政府职能转变的顶层设计是连续性内部资料性出版物经济性规制不断放松的持续动力。

林毅夫研究认为，一个时代居于统治地位的社会思想决定那个时代政治经济制度的建立和变迁;居于统治地位的社会思想未必是“正确的”思想，也就是说，源自该思想的政策措施未必带来更高的收入增速和更加契合大众期待的收入分配;社会思想受到人的“有界理性”的限制⑥。从某种意义来说，“问题认识”即“有界理性”限制下的产物。

从规制体系角度考量，规制变迁动因是动态出版安全观与静态出版安全观之间的博弈以及前者对后者的取代

规制在某个具体时间和空间是经济性规制、社会性规制的有机统一，并形成一个较为完整的规制体系。⑦研究发现，以2008年11月为临界点或分界线⑧，存在着两种差异明显的连续性内部资料性出版物规制体系。前一种规制体系其宗旨是确保出版不出事，规制变迁特征是在不断强化以消除负外部性⑨为中心的内容规制⑩的同时不断强化经济性规制;后一种规制体系的宗旨是实现文化影响力，规制变迁特征是在不断强化以鼓励正外部性⑪为中心的内容规制的同时不断放松经济性规制。对这两种连续性内部资料性出版物规制体系形成、变迁及更替产生重要作用的，是两种具有本质差异的出版安全观——静态出版安全观与动态出版安全观(见表2)。从意识形态角度分析，两种规制体系的更替实质上就是动态出版安全观经过博弈对静态出版安全观的战胜和取代。

表2 作用于连续性内部资料性出版物规制的两种出版安全观对比表

动态出版安全观的形成和发展是一个渐进过程，它是文化内部因素和文化外部因素共同作用、相互激荡的结果。文化内部因素主要包括以下3方面内容:首先，它是文化需求增强的客观要求和必然反映。步入21世纪，我国迈进全面建设更高水平小康社会的新的历史时期。世界上相关国家的发展历程告诉我们，人均GDP跃上2000美元的台阶后，一个国家的社会消费结构随之产生相当大的变化。由于温饱已不再成为问题，芸芸众生倾向于在文化方面进行更多消费。2007年年底，我国已进入人均GDP由2000美元向3000美元挺进的阶段，文化消费呈加快增长势头。多元化、多样性、多层次的精神文化需求向新闻出版工作提出新要求。新闻出版业必须顺应时代发展变化，奉献出更好更多载体丰富、形式多样的出版物，这其中就包括思想精深、质量精湛、制作精良的连续性内部资料性出版物。

其次，它是文化自信增强的客观要求和必然反映。文化是经济的土壤。改革开放以来我国经济一直快速增长，2008年国内生产总值已跃居到世界第三的位置，这极大地提振了民族自豪感和文化自信心⑮。文化自信要求以更加积极的态度看待承载文化的出版产品，把着眼点落到连续性内部资料性出版物等各类出版物的正外部性上，弘扬主旋律，传播正能量，在培育民族精神、提高全民素质、推动社会进步等方面更好地发挥作用。

最后，它是文化竞争增强的客观要求和必然反映。加入世界贸易组织以后，伴随出版物分销服务领域进一步对外放开，我国文化市场不可避免地涌入更多来自西方国家的文化资金和文化产品，宣传思想文化领域形形色色思想观念和文化观点的碰撞与交锋更加激烈⑯。只有进一步加强意识形态领域阵地建设，坚持和巩固马克思主义指导地位，传播和弘扬社会主义核心价值体系，才能抵制西方思想文化渗透，维护国家文化安全。连续性内部资料性出版物具有“觉得亲、读得进、信得过”等特点，是最接地气的出版物形式之一。在数量和质量等方面不断推进连续性内部资料性出版物建设，这是凝聚社会思想共识、迎接外来文化挑战的可靠渠道和有力举措。

文化外部因素主要有以下三方面内容。首先，从业机构素质提升提供了源头保证。经过多轮治理整顿，连续性内部资料性出版物主办单位依法出版意识不断增强。他们在制度建设、内容管理、规范执行等方面下功夫、求实效，自觉杜绝各类违法违规现象出现，为动态出版安全观的形成和发展提供了源头保证。例如，《江苏土地》编辑部通过加强编辑出版流程建设确保出版物的内容和质量。再比如，在2002年“内资新政”中，南京市停办了17种机关主办的连续性内部资料性出版物。由于工作需要，停刊以后有12种“机关刊”相继申请恢复出版。恢复出版的12种连续性内部资料性出版物严格执行“七不”规定，特别是坚决做到不定价收费、不刊登广告和不摊派发行，无涉基层负担，维护机关形象。

其次，社会治理氛围形成提供了环境保证。伴随管理理念由一元主体的行政管理向多元参与的社会治理转变，行业监督、群众监督、舆论监督等作为行政监管的合作方式或补充方式不断加强，为动态出版安全观的形成和发展提供了环境保证。行业监督方面，江苏省新闻工作者协会、江苏省期刊协会以及江苏省企事业新闻工作者协会、江苏省县市新闻中心工作委员会等社会团体组织开展以内容监督为核心的行业监督，确保连续性内部资料性出版物坚持正确的政治导向和出版方向，更好地为组织自身建设服务、为组织成员需求服务。群众监督方面，社会各界维护公共权益和自身权益的觉悟日益提高，反映各种诉求和愿望的行动不断增加，并得到新闻出版行政部门的积极回应。江苏省新闻出版局设立“领导信箱”、“监督投诉”、“民意征集”、“来信回音”等网上互动栏目，及时接受、处理并回应群众关于新闻出版活动(特别是出版物内容)的反映投诉。2007年“出版物质量管理年”活动期间，该局聘请读者担任出版物质量义务监督员，发动和依靠群众促进出版物质量提高。舆论监督方面，在社会法治化和民主化建设进程中，媒体依法行使法律赋予职权的意识和能力不断提高。舆论监督涉及经济、政治、文化、社会、生态等方方面面，也包括连续性内部资料性出版物的出版失范问题。新闻出版行政部门高度重视舆论监督并纳入管理制度。《江苏省新闻出版(版权)局重要政务督查督办工作暂行办法》(苏新出发〔2005〕43号)第5条明确规定，新闻媒体针对新闻出版工作中存在的突出问题所提出的批评建议，有关整改情况须进行督办。

最后，市场监管力度加大提供了制度保证。2001年12月13日，时任国务院总理朱镕基同志、时任国务院副总理李岚清同志亲赴新闻出版总署考察，提出切实转变工作职能、加强社会监管的目标要求。全国各级新闻出版行政部门以职能转变为契机，通过加强机构队伍建设促进社会监管强化，取得显著成效。截至2003年年底，江苏省13个省辖市除南京、苏州、常州设立独立建制的新闻出版局外，其余各市相继明确市文化局局长兼任新闻出版局局长，正式任命分管新闻出版工作的副局长。截至2005年年底，全省52个县市相继有48个县市的文化局增挂新闻出版局牌子。2005年，江苏省新闻出版局积极争取江苏省机构编制委员会办公室批准增挂“出版物市场管理处”牌子，强化社会监管职能。至此，一个三级联动、上下贯通、监管有力、运行规范的新闻出版行政管理体制基本形成。全省各级新闻出版行政部门始终坚持把各类出版物(包括连续性内部资料性出版物)的导向监管作为转变政府职能、强化社会监管的首要任务，不断完善“事前把关、事中检查、事后监管”的运行机制，为动态出版安全观的形成和发展提供了制度保证。

动态出版安全观是在文化内部和文化外部多重因素作用下逐渐形成和发展起来的。这个过程实际上也是静态出版安全观向动态出版安全观转化的过程。鉴于非正式约束具有复杂性、顽固性、反复性等特点，静态出版安全观不可能完全消失。在相当长的时期内，两种出版安全观已经并将继续处于共存状态。在某个具体时点，静态出版安全观可能仍旧处于领先地位并对规制变迁产生影响。但是就总体而言，动态出版安全观经过博弈所处的优势地位不可逆转。随着时间推移，这种优势将不断巩固和扩大。

——74岁的常州市民徐振洪依然每天带着93岁的老母亲到社区老年活动中心散步活动。为了防止母亲患老年痴呆，他还坚持让母亲做二年级数学题

意识形态是政治、经济、文化等因素的集中反映和高度凝结。思想认识和文化安全观都归属意识形态范畴。由以上研究分析可知，意识形态是连续性内部资料性出版物规制变迁的重要外因，同时也是连续性内部资料性出版物规制变迁方向的决定性因素。

①王首程:《“内部资料”的数字化转型》，《新闻与写作》2012年第3期。

②张新华:《转型期中国出版业制度分析》，中国传媒大学出版社，2010年，第19页。

③徐毅英:《推动新闻出版业大发展大繁荣，加快新闻出版大省向新闻出版强省跨越——在全省新闻出版(版权)工作会议上的报告(2008年2月26日)》，《江苏出版年鉴(2008)》，江苏人民出版社，2010年，第50页。

④石宗源:《坚持以“三个代表”重要思想统领新闻出版工作，解放思想、深化改革、加快发展、强化监管，积极探索中国特色新闻出版业发展之路(2003年12月24日)》，载《新闻出版工作文件选编(2004年)》，中国ISBN中心，2006年，第150页。

⑤孙寿山:《关于深化行政审批制度改革的几点思考》，《国家行政学院学报》2009年第3期。

⑦王晨:《中国出版业的产业竞争与政府规制》，中国书籍出版社，2009年，第199页。

⑧规制体系发展变化是一个渐进过程，其临界点或分界线具有一定的弹性。2008年11月，江苏省13个省辖市正式获得

《连续性内部资料性出版物准印证》(市属)委托审批权限，开始逐步形成各自连续性内部资料性出版物规制体系。各市之间以及省市之间，其规制体系既相互联系又相对独立。为便于分析比较基于规制主体的不同规制体系的发展变化，本文将2008年11月确定为临界点或分界线。

⑨叶子荣:《公共经济学》，清华大学出版社，2010年，第70页。

⑩1997年1月至2004年2月是连续性内部资料性出版物社会性规制的相对放松阶段，不是绝对放松阶段。在这个阶段，内容规制没有弱化。1997年1月至2008年10月，以消除负外部性为中心的内容规制处在不断强化之中。

⑪陆颖:《从出版物的外部性看出版企业利益与社会利益的统一》，《现代出版》2011年第5期。

⑫于友先同志在新闻出版局长座谈会上的讲话(1996年11月14日)》，载《新闻出版工作文件选编(1996年)》，中国ISBN中心，1998年，第62页。

⑬柳斌杰:《深入学习实践科学发展观，推动我国新闻出版业又好又快发展——在2009年全国新闻出版局长会议上的报告(2009年1月12日)》，载《新闻出版工作文件选编(2009年)》，中国ISBN中心，2010年，第8页。

⑭于友先:《全面贯彻落实六中全会精神努力完成新闻出版工作的历史性任务——在全国新闻出版局长会议上的讲话(1997年1月20日)》，载《新闻出版工作文件选编(1997年)》，中国ISBN中心，1998年，第30－31页。

⑮赵旸:《从文化自觉、文化自信到文化强国——中国特色社会主义文化理论的发展历程和基本经验》，海南大学出版社，2013年，第10页。

⑯《新闻出版在文化强省建设中的地位和作用研究》，载《江苏出版年鉴(2009)》，江苏人民出版社，2010年，第130－131页。