内部资料性出版物执法困境及解决路径

郑伟

内部资料性出版物，根据原国家新闻出版广电总局2015年颁布的《内部资料性出版物管理办法》第二条第二款的规定，是指在本行业、本系统、本单位内部，用于指导工作、交流信息的非卖性单本成册或连续性折页、散页印刷品，不包括机关公文性的简报等信息资料。由于用途广泛且门槛比出版物低很多，近些年很多商会、协会、学校、宾旅馆、连锁企业等法人、其他组织纷纷编印内部资料性出版物，同时也有越来越多的印刷企业承印内部资料性出版物，其中就有不少不具备内部资料性出版物印刷資质的印刷厂。相应的，近些年执法机构查处的该领域违法案件尤其大案要案逐渐增多。以上海市静安区为例，仅2018年上半年，区文化执法大队就已经办理四件内部资料性出版物违法案件，案件当事人既有印刷厂，也有广告公司、商会等。

在办理此类案件中，我们发现目前存在着亟待解决的制度性难题——现有法规尚未赋予内部资料性出版物执法机构可以采取一定的行政强制措施，由此导致办理案件困难重重，主要表现在：

内部资料性出版物执法中的关键环节是对在委印单位的办公场所、承印单位的印刷车间等现场发现的疑似违法内部资料性出版物的有效处置问题。实践中处理涉案物品最为有效、时间最长的莫过于像《出版管理条例》第七条赋予的出版物执法机构可以依法采取查封、扣押措施，这两类措施依据《中华人民共和国行政强制法》第二十五条第一款的规定最长可达60日。

但遗憾的是，在内部资料性出版物领域，不论是作为部门规章的《内部资料性出版物管理办法》，还是它的上位法——作为行政法规的《印刷业管理条例》，两者均没有设置行政强制措施的有关条款。这样就导致执法机构只能依据《中华人民共和国行政处罚法》第三十七条第二款的规定对涉案物品采取证据先行登记保存措施，并且需依据该条款在7日内作出处理决定。由于7日是指自然日，不排除周末与国定节假日，因此实际期限最长也只有短短5个工作日。

在5个工作日内很难完成行政处罚的全部流程，因此实践中执法机构只能选择送往有关鉴定机构进行鉴定这一种途径。但鉴定机构更多是对出版物进行鉴定，一旦送审内部资料性出版物未被鉴定机构受理或者未作出违法的鉴定意见，那么执法机构只能依法终结相关案件办理而无法对当事人实施有效的行政处罚。这种处理模式长此以往并不利于对内部资料性出版物市场的有效监管和对违法行为的有效打击。

因此，赋予内部资料性出版物执法机构一定的行政强制权成为破解上述制度性难题的关键选择。依据《中华人民共和国行政强制法》第十条的规定，有关的机构包括全国人大及其常委会、国务院及有立法权的地方性人大。从实践操作角度讲，有立法权的地方性人大通过地方性立法的模式最为简便，即以地方性立法的形式赋予内部资料性出版物执法机构一定的行政强制权，主要是查封、扣押权，以更好地保障相关行政处罚案件的有效办理。待时机成熟，建议对《印刷业管理条例》及《内部资料性出版物管理办法》进行修订，完善其中的行政强制条款，保障全国各地的执法机构有效查处内部资料性出版物领域的违法案件。

作者单位：上海市静安区文化市场行政执法大队