农业转移人口市民化的困境和应对之策——以合肥市为例

王永龙

（合肥市行政学院 经济管理学院，安徽 合肥 238000）

农业转移人口市民化的困境和应对之策
——以合肥市为例

王永龙

（合肥市行政学院 经济管理学院，安徽 合肥 238000）

农业转移人口市民化是新一届中央政府推进新型城镇化建设的核心任务。目前农业转移人口市民化已经陷入困境之中，为此，要确定目标人群和承载平台，完善体制机制与配套政策，做实进入环节、做精融入环节和做好退出环节，建立完善的工作推进机制。

农业转移人口；市民化；困境；原因；应对之策

农业转移人口市民化是本届中央政府推进新型城镇化建设的核心任务。在当前全面深化改革的大潮下，合肥市推进农业转移人口市民化具有重大的启发和引领意义。

一、合肥市农业转移人口市民化的困境与分析

2006年以来，合肥市经济社会快速发展，吸引并集聚了大量的从业人口尤其是以农民工为主体的农业转移人口。2013年末，常住人口761.1万人，户籍人口711.50万人，比上年只增加0.98万人。与常住人口上升态势相比，全市户籍人口增长缓慢，已陷入困境之中。

（一）政府的认识误区与推进市民化的路径欠科学

鉴于多种因素，政府认识上出现误区：一是认为现时缺乏条件，因而认为城镇化的主要任务是提高城镇的综合承载力而非农业转移人口市民化。实际上这是经济发展压倒一切的思想在作怪，是对GDP的崇拜，造成土地城镇化大于人口城镇化。城镇长大、长宽、变亮了，但真正的市民却增加不多。传统城镇化所暴露出来的问题和后果，就是因为长期忽视“人的城镇化”而产生的。二是一些政府领导因为市民化成本较高等原因对“人的城镇化”有抵触情绪。有些领导甚至认为农业转移人口市民化问题相当复杂，弄不好会出现问题。哪里有发展经济、加快硬件建设立竿见影呢！于是市民化问题久拖不决、毫无进展。

调研情况显示：地方政府期望获得更多的土地指标和财政支持，更希望通过招商引资来促进经济发展，增加GDP，以便加快城镇建设，提高城镇综合承载力。政府抱怨的往往是缺地、缺钱、缺人才。不少政府及部门官员甚至反对农业转移人口市民化，而没有注意到农业转移人口作为主要人力资源对经济社会发展的支撑作用。不少企业不签合同、不给农民工买养老保险等社会保险，政府却熟视无睹，放任不管，这不利于企业的可持续发展，导致就业难、招工难的恶性循环，更使市民化举步维艰。基于以上认识，目前让农民放弃土地等生产要素成为城里人的政策吸引力显然还不够，其做法也不符合国家政策。比如采取“双置换一转化”的办法推进市民化，不仅不可行，而且即使推行的话，也只能带动郊区农民的市民化，对大多数农业转移人口而言，是无济于事的。

（二）政府推进市民化的意愿与财力不足相掣肘

从合肥市市民化现状来看，虽然地级市政府积极性相对而言大于县市级及下属政府，但是限于推进农业转移人口市民化的动力不足——市民化成本较高，因而其积极性、主动性总体来看并不理想。有些县乡政府更是得过且过，无所作为。

农业转移人口市民化成本分担机制尚未建立，各级政府承担的责任因而不够明确。在现行财政和事权划分体制下，农业转移人口市民化产生的各种社会成本，主要靠输入地城镇政府自行消化，这使城镇政府承受较大财政支出压力，这是农民工相对集中的城镇政府不愿或消极的向农业转移人口开放户籍的根本原因。现行的公共服务资源大多仍以户籍人口来配置，而且与农业转移人口增加没有关联，倘若适应人口大规模流动的要求，流入人口较多的地区财政负担将十分沉重。

农业转移人口市民化的成本支出是一个渐进的过程。据安徽省财政厅测算，合肥市市民化成本人均约15.49万元，包括义务教育、保障性住房、医疗和养老、各种民政救助和社会管理、基础设施等方面。如按照每年20万农民市民化计算,合肥市农民市民化年度新增加成本约300亿元,到2020年约2，400亿元,2030年达到5，400亿元。按同口径计算，2012年合肥用于义务教育、保障性住房、医疗和养老、各种民政救助和社会管理、基础设施等方面财政支出为113亿元左右，如按年增长20%计，每年增加22.6亿元，与市民化每年所需的实际成本相比，仅靠市财政投入难免捉襟见肘，现有财力难以保障农业转移人口市民化进程的资金需求，各级政府都面临着巨大的财政压力。

（三）农民纷纷进城打工与不愿意市民化相矛盾

改革开放以后，长期淤积在农村的剩余劳动力像潮水一样涌向长三角、珠三角、京津冀等地区……。2013年全国有2.69亿农民工，合肥市也有近百万之众，农民进城谋生创业的欲望丝毫未减。就市民化而言，他们盼望的是：工资增长快一点、承包土地升值、保留农村权益、享受城镇公共服务，否则对户籍改变没有兴趣。

从合肥市A村人口流动情况看，农民纷纷外出打工，与农业转移人口市民化没有同步发展，有些农民甚至在外购房居住也没有转移户口。2014年课题组对合肥市农业转移人口市民化的意愿进行了较大样本的分类调查（见表1）。

表1 合肥市农业转移人口市民化意愿调查表

由表1来看，农业转移人口中“愿意转户口的”不到三成。总体情况是市民化意愿明显不强，即使愿意市民化的，也是在子女上好学、不收回土地承包权等权益保障之下“有条件转户口”的占多数。过去农民抢着 “农转非”，为什么现在却出现相反的状况呢？这是当前推进市民化工作中必须面对又必须要解决的焦点问题。

二、合肥市农业转移人口市民化陷入困境的主要原因分析

一是土地制度改革滞后，制约市民化。大多数农民怀有很深的 “土地情结”，农民更多的想法是，土地、林地有收益，还有社会保障功能；种粮不但不交税，还能享受国家直接补贴；宅基地还寄托着认祖归宗的思想；由于城镇化建设，土地还存在潜在的拆迁利益；农村计划生育政策相对宽松，一般能养两个孩子。而这对于长期经受农村传统思想熏染的农民来说，明显感觉比“非农业户口”要好些，因而市民化意愿不强。二是当前农业转移人口就业稳定性差，收入水平低。农业转移人口担心生活成本提高，难以长期居住在城镇。三是公共服务没有全面覆盖到农民工身上。由于市民化成本分担机制尚未建立，农业转移人口尽管在城镇就业和居住，有的已经实现了举家迁移，但他们难以享有与城镇居民同等的福利待遇。四是财政投入不足严重影响农业转移人口市民化。在2012年合肥市财政总支出中，教育、社保和就业、医疗卫生以及住房保障分别占12.53%，6.45%，3.29%，10.06%。其中，社保和就业、医疗卫生相比2011年显著下降。五是城市管理水平急待提高。一些城镇盲目追求高、快、宽、大、亮等形象工程，沿袭先污染后治理、先规模后效益、先建设后规划和摊大饼式扩张的发展途径，生态服务功能和生态文明建设被严重忽略。城市出现多色效应如灰霾效应、拥堵效应和垃圾效应等。这是农民从心理上难以接受城市（病）的直观原因之一。

总而言之，合肥市城镇就业的农业转移人口市民化形势不容乐观，已经陷入困境之中，当前急需大胆改革，不断创新，积极探寻破围之路。

三、合肥市农业转移人口市民化的应对之策

农业转移人口市民化是自然历史进程，既要坚持市场在资源配置中的决定性作用，又要更好地发挥政府在编制发展规划、建设基础设施、提供公共服务等方面的职能，既要充分运用国内的智慧和力量，又要广泛借鉴国际的经验和成果。

（一）他山经验与启示

综观国内外农业转移人口市民化经验，启示如下：第一，要使农民乐意进入城镇定居，必须让其获得比农村更多的综合福利收益，并获得持续性的发展机会。倘若没有产生比较利益，那么，其他所有外围工作只是徒劳。第二，地方政府要根据自身财力和经济社会发展需要，积极稳妥有序推进农业转移人口市民化。第三，制度设计要考虑其科学性、前瞻性和可操作性，切忌盲目性。我们要认真学习借鉴以上成功经验，结合合肥已有做法大胆实践。

（二）对策建议

1.确定目标人群和承载平台

（1）确定目标人群。目标人群分成三类，分三步走。首先市民化的是市四大开发区、县级开发区和乡镇工业园农民合同工人；其次，市内灵活就业人员；最后，外来常住人口。（2）确定承载平台。表三显示，合肥市区的农业转移人口市民化愿望强些；县市城镇的农业转移人口市民化愿望很小，几乎只愿“转业不转户”；乡镇集中区更是对农业人口缺乏吸引力。为解决“人往哪里去”的问题，有序推进市区、县（市）城、中心镇和重点镇、乡镇人口聚集区四类承载平台吸纳人口，实行差异化落户政策，引导农民合理选择居住工作，实现大中小城市和小城镇协调发展。合肥市应认真落实“十二五”规划，坚持高起点、高标准、高效能，全面提升城市规划建设和管理水平，大幅提升与城市地位相适应的载体功能、服务功能和综合保障功能，推进农业转移人口市民化。以建设全国有较大影响力的区域性特大城市为目标，以提升城市综合承载力和辐射带动力为核心，坚持“生态优先、中心提升、组团拓展、区域协同、特色彰显”的思路，统筹空间资源配置利用，构筑“1331”市域空间发展新格局，以前瞻性规划引领城市建设和发展。优化提升主城区，快速提升城市综合承载力和辐射带动力。积极发展副中心城市、特色发展巢湖市、综合拓展庐江城区、优质建设长丰县城。分类建设特色小城镇，加快发展一批综合型、工业型、商贸型、旅游型等各具特色的新型名镇。选择三河、长临河、下塘、汤池等重点镇，按照小城市规模，试点规划建设镇级市。除了以上四镇之外，长丰县吴山镇，肥东县撮镇镇，肥西县花岗镇，庐江县泥河镇，巢湖市柘皋镇、黄麓镇等共有10个镇被列入全国重点镇，按照提高质量、节约用地、体现特色等要求，在政策、土地及项目安排上将获得国家支持。合肥市理应抢抓机遇，加快发展重点镇，努力提高其综合承载力。

2.完善体制机制与配套政策

从调研来看，目前农业转移人口急需解决的公共服务依次是住房保障（90%）、社会保障（85%）、公共教育（80%）、医疗卫生（78%）、就业培训（稳定就业）（77%）、户籍转移（22%）等。为此，需要政府对农业转移人口市民化进程做顶层设计，系统规划，以积极稳妥推进农业转移人口市民化工作。（1）完善户籍制度与配套政策。持广覆盖、保基本、多层次、可持续的方针，完善覆盖城乡居民的社会保障体系，努力实现人人享有基本社会保障。坚持“自愿交纳，多交多得”原则，政府通过补贴方式，鼓励农业转移人口参加城镇社保。参保人员从城乡居民养老保险转入城镇职工养老保险的，其个人账户全部储存额并入城镇职工养老保险个人账户，城乡居民养老保险缴费年限按50%比例折算为城镇职工养老保险缴费年限。鼓励农民随时将“农保”转为“城保”，以此提升养老待遇。条件允许时（2016年前）将“农保”和“城保”合并为“合肥市城镇居民养老保险”，早日消除城乡差距，促进社会公平正义，促进城乡一体化发展。（2）健全公共服务全覆盖办法。第一，确保住房保障。一是将农民工也纳入住房公积金政策覆盖之内。二是调动各方力量，参与住房建设。三是严格限制农村乱建房，引导农民到城镇买房居住、工作。第二，完善社会保障。鼓励农业转移人口参加城镇社保。城乡居民养老保险缴费年限按50%比例折算为城镇职工养老保险缴费年限。第三，抓好公共教育。推进教育均衡化，让农民孩子也能享受到城镇的先进教育。第四，提高就业质量。建立满足多层次需求的城市培训体系，达到既能稳定就业又能提高就业质量之目的。（3）健全农业转移人口市民化公共成本分担机制。由中央、省、市、企业和个人共同按比例合理分担。中央政府主要承担支付农民工市民化的教育、医疗和社会保障支出。地方政府主要承担支付农民工市民化的廉租房等住房成本支出。剩余的资金由企业和个人解决。合肥市农民工已经享受到部分公共服务，比如义务教育、医疗保险、企业职工基本养老保险等。只要积极筹划，特别是做好未来的风险防范，政府完全有能力进一步加快市民化，让农民工也更好地享受经济发展的成果。而且，这种成本完全可以由各级政府承担起来，而不是由农民的土地来交换。市民化成本由财政保障的部分，政府要完善部门预算，以结构性投入增长带动总量投入增长。如增加社保、就业和医疗卫生投入，推进市民化。（4）加快农村产权制度改革。一是加快农村土地确权登记发证工作，推进农村产权制度改革，保障农民合法财产权益。二是建立健全地随人走的城乡土地制度。三是建立土地、宅基地退出补偿激励机制，保障农民用益物权。四是完善土地交易平台，建立城乡统一的“同市同权同价”土地交易市场。（5）加大投融资改革。一是清理、整合、规范专项转移支付项目，尽快调整完善市、县（市）区事权与支出责任划分，建立事权和支出责任相适应的制度。二是建立规范的城镇建设投融资机制，采用发债等多种方式拓宽城镇建设融资渠道。三是加快研究建立城镇住宅、基础设施政策性金融机构。（6）完善城镇主要功能。充分发挥中心城市的辐射带动作用，强化巢湖市区和小城镇的产业功能、服务功能和居住功能，把条件较好的县城、重点镇逐步发展成为中小城市，并发展特色城镇。

3.实现市民化的路径与措施

农业转移人口市民化必须经过三个环节：退出环节、进入环节和融入环节。如图所示。农业转移人口市民化三个环节组成图：

图1 农业转移人口市民化三个环节

（1）做实进入环节。一是帮助农业转移人口在城镇安居。二是提供社会保障。三是在城镇就业的农业转移人口及其子女无条件享受公共服务。四是实施有差别的落户政策。（2）做精融入环节。一是在组织认同方面，政府建立农民工政治参与的组织渠道，增强农业转移人口群体的归宿感和安全感。二是在城市价值观方面，政府针对不同的群体，培育现代公民的价值观、现代文明生活方式。三是促进社会融合。此外，要加强企业内农民工文化建设。（3）做好退出环节。一是确权登记办证，依法保障进城落户农民的土地承包经营权等三项权益。二是合理控制引导农民建房。三是规范财政补助，取消不合理补助。

4.建立完善的工作推进机制

（1）大力宣传农业转移人口市民化的意义。农业转移人口市民化事关人民群众切身利益、经济持续健康发展和社会和谐稳定。（2）严格落实中央及地方出台的有关城镇化的政策，坚决杜绝“选择性落实”“象征性执行”等现象，力求各项政策落地生根、开花结果、造福人民。（3）严肃监管问责，促进市民化形成良性循环。各县（市）区政府要结合市政府户改意见，落实各项保障措施，要将执行情况报告市政府，然后取长补短，促使农业转移人口进城有序发展。

推进城镇就业的农业转移人口市民化事关合肥市经济社会发展大局，事关合肥市民生福祉，可谓“牵一发而动全身”。“大鹏之动，非一羽之轻；骐骥之速，非一足之力。”合肥市要更好地发挥政府的作用，更要充分发挥市场配置资源的决定性作用，先行先试，求是创新，改革开放，敢于担当，率先垂范，一定会成为吸引和凝聚广大农业转移人口的磁场，农业转移人口市民化的典型。

[1]深圳市民政局.深圳市社区服务中心设置运营标准（试行）[S].深民函[2011]585号.

[2]上海市民政局.上海市社区居民事务工作站规范化建设要求[S].沪民基发[2006]2号.

[3]北京市民政局.北京市社区服务站管理办法[S].京民社区发[2012]236号.

[4]中共深圳市委办公厅,深圳市人民政府办公厅.中共深圳市委.深圳市人民政府关于加强社会建设的决定[S].深发[2011]1号.

[5]上海市民政局.上海市社区居民事务工作站规范化建设要求[S].沪民基发[2006]2号.

[6]汕头市人民政府办公室.汕头市履行《民政部 广东省民政厅汕头市人民政府设立汕头经济特区民政工作改革创新综合观察点协议》工作方案[S].汕府办[2012]149号.

D669

A

1008—7974（2015）04—0109—04

10.13877/j.cnki.cn22-1284.2015.07.023

2014－10－11

合肥市哲学社会科学规划项目研究阶段性成果（HFSK14D21）

王永龙，副教授。

（责任编辑：吕增艳）