创新创优政协民主监督完善反腐倡廉体系建设

◇文/朱德礼

中共中央印发的《建立健全教育制度监督并重的惩治和预防腐败体系实施纲要》（以下简称《纲要》）明确指出：“支持和保证政协的民主监督。切实发挥人民政协通过提出建议和批评，对国家宪法、法律和法规的实施，重大方针政策的贯彻执行，国家机关及其工作人员工作的监督作用。充分发挥政协特邀监督员在反腐倡廉中的作用。各级党委和政府要认真倾听政协、民主党派和无党派人士的批评和建议，自觉接受监督。认真办理政协提案”。《纲要》将政协的民主监督明确纳入惩治和预防腐败体系，成为整个惩治和预防腐败体系的重要组成部分，充分证明了政协的民主监督在反腐败斗争中的重要作用。

特别是民主监督是人民政协三大主要职能之一。政协章程指出:“民主监督是对国家宪法、法律和法规的实施，重大方针政策的贯彻执行，国家机关及其工作人员的工作，通过建议和批评进行监督。”中共十八届三中全会作出全面深化改革的决定，要求重点推进人民政协履行职能的制度化、规范化、程序化。习近平总书记在庆祝人民政协成立65周年大会上的重要讲话中强调，要加强人民政协民主监督，完善民主监督的组织领导、权益保障、知情反馈、沟通协调机制。今年2月，中共中央印发《关于加强社会主义协商民主建设的意见》明确要求，政协全国委员会研究制定规范履行职能的具体意见。这些不仅为人民政协开展民主监督提供了遵循和原则，更是明确了加强政协民主监督的路径、方法和具体内容。

新中国成立之后，尤其是中共十八大以来，人民政协认真行使自己的民主监督权利，民主监督工作紧扣大局更具针对性和实效性，对坚持中国特色社会主义道路、维护宪法和法律的权威、提高政府机关的工作效率、建设社会主义民主政治都起到了积极的作用，引起社会各界的积极反响，得到中共党委和政府的有力支持。俞正声主席在全国政协十二届三次会议常委会工作报告中强调，要切实加强和改进民主监督，做到开展监督有计划、有题目、有载体、有成效，围绕中央决策部署和国家政策落实情况，组织具有监督性的履职活动。强化民主监督组织协调、知情反馈、沟通联系等环节制度建设，提高监督实效。不难看出，为适应社会主义民主政治建设和人民政协事业发展需要，全国各级政协应把强化民主监督职能，作为全年工作的重点、开展工作的抓手，以民主监督的新

举措，进一步丰富人民政协的履职实践，助推社会主义协商民主建设，开拓人民政协工作的新局面。

《中共中央关于加强人民政协工作的意见》（以下简称《意见》），对政协民主监督的性质、地位、内涵、形式、程序以及工作机制等方面，作了详尽的表述，提出了新的更高的要求。作为各级人民政协，探索和加强民主监督，是加强社会主义民主文明政治建设的要求，也是推进政协自身工作的一个战略性课题。民主监督作为人民政协的一项主要职能，对于促进社会主义民主政治建设具有独特的作用。在新的形势下，特别是中共中央政治局2015年6月26日就加强反腐倡廉法规制度建设的第二十四次集体学习，中共中央总书记习近平在主持学习时强调，我们党长期执政，既具有巨大政治优势，也面临严峻挑战，必须依靠党的各级组织和人民的力量，不断加强和改进党的建设、管理、监督，努力形成系统完备的反腐倡廉法规制度体系。面临当前反腐败斗争不断深入发展的新形势下，政协民主监督作用发挥得如何，直接体现出政协履职水平的高低。如何创新创优政协民主监督的举措，促进系统完备的反腐倡廉法规制度体系的建设，提高民主监督实效，是推动政协工作全面上台阶的关键所在，也是各级政协组织孜孜不倦的追求所在，更是人民政协急需努力尝试创新实践的一个重要课题。因此，我们要按照习近平总书记的重要讲话精神、政协章程和中共中央文件的规定，以改革的精神，创新的思维，把敢于监督与善于监督结合起来，不断积极探索、创新、创优，实现民主监督制度化、规范化和程序化的有效途径和具体形式及内容，加大政协民主监督力度，完善民主监督机制，保证民主监督效果。

近年来，各地政协组织在强化民主监督方面进行了有益的探索和尝试，创新了民主监督的形式、方法及内容，并取得了一定成效，各级政协委员参与民主监督更具信心、更加自觉。但是也应该看到，作为人民政协三大职能之一的民主监督职能，虽然历经了六十多年的发展，但是在工作层面，相对于政治协商和参政议政这两项职能，民主监督一直是政协履职的软肋和短板，是政协工作中一个较为薄弱的环节，在实践中还需进一步完善。要做好新形势下的民主监督工作，必须深入学习贯彻习近平总书记的重要讲话精神，创新创优政协民主监督的举措，促进系统完备的反腐倡廉法规制度体系建设。

一、全面准确把握政协民主监督的主要特点

政协民主监督是中国共产党推进社会主义民主政治建设的有效尝试之一。政协的民主监督是我国社会主义监督体系的重要组成部分，既是我国政治体制中的重要环节，又是人民行使监督权力的重要形式。当前创新创优政协民主监督的举措，必须按照《中共中央关于加强人民政协工作的意见》和习近平总书记的重要讲话精神，应全面准确把握人民政协民主监督的主要特点。

第一，人民政协的民主监督是政治监督。人民政协的民主监督是在坚持四项基本原则的基础上通过提出意见、批评、建议的方式进行的政治监督。也就是说，它是政治体制和政治制度层面意义上的监督，其监督对象是国家机关及其工作人员，重点是“国家宪法、法律和法规的实施、重大方针政策的贯彻执行”，以及“人民群众最关心、最直接、最现实的利益问题”等，而不是对繁杂琐碎的个案进行监督。因此，人民政协的民主监督只有着眼于大政方针贯彻落实，才能准确把握民主监督的政治性，使民主监督在服务大局中发挥作用。同时，人民政协的民主监督虽然是政协委员代表社会各界人民群众进行的一种监督，但它又不同于群众监督和舆论监督。群众监督和舆论监督是自下而上的监督，而人民政协上达中央，下通社会各界，是一种自上而下和自下而上相结合的监督。因而，这种监督具有广泛性和科学性。

第二，人民政协的民主监督是有序的监督。人民政协作为中国共产党领导的多党合作的重要机构，它所进行的监督不是无组织的、随意的、无序的监督，而是依据中共中央有关规定和政协章程，有组织、有领导、按一定程序和要求进行的监督。它或是通过政协全委会议、常委会议、专门委员会等例会形式进行监督，或是通过组织委员视察、调研等活动形式进行监督，或是通过委员提案、建议案、反映社情民意、发表意见、建议的形式进行监督，或是对政府部门组织开展民主评议、民主测评的形式进行监督等等。凡此种种，都表明人民政协的民主监督是有组织、有秩序的监督。

第三，人民政协的民主监督是交融性监督。从人民政协履行政治协商、民主监督、参政议政三项职能的关系看，虽然各有各的特定内涵，但它们又是紧密联系、难以分割的有机整体。如政协召开各种例会，是政治协商的重要形式，但在会议上的发言和征集的提案、建议等，又是民主监督、参政议政的重要内容。又如组织委员开展调研视察，它既是民主监督的重要形式，又是政治协商的基础。再如政协委员应邀参加政府部门和单位组织的有关会议和活动，以及在会上的发言，既是参政议政的重要形式，也是民主监督的重要方式。这些都表明民主监督是与政治协商、参政议政相互包涵、相互交融的，民主监督寓于政治协商和参政议政之中。

第四，人民政协的民主监督是建设性监督。人民政协是政治协商机构而非权力机构，不受部门利益局限，处于比较超脱的地位。因此，人民政协开展民主监督较少顾忌，敢讲真话、讲实话。政协委员来自各个界别，涉及面宽，联系面广，可以多方面、多角度、多层次反映社情民意。委员所提出的意见、建议或批评比较客观、公正。这对中共党委和政府实施科学决策和改进工作具有重要促进作用。同时，人民政协是由各党派、各人民团体和社会各界比较优秀的人士组成，他们大多阅历广，知识丰富，专业性强，综合素质高，他们提出的批评意见往往切中时弊，他们提出的建议往往具有真知灼见，这些无不具有建设性。

第五，人民政协的民主监督是扩大人民民主的监督。人民政协是中国人民爱国统一战线的组织，它是由各党派、各人民团体和各族各界人士的代表所组成，其构成的广泛性，体现了它的民主性。人民政协的意见、建议，往往集中和反映了社会各阶层、各方面和社会大多数人的呼声和意愿，具有广泛的民意基础。人民政协民主监督的实质，就是扩大人民民主，广开言路，集思广益。从政协监督的方式来看，它不同于人大的法律监督，也不同于中共党委、政府的权力监督，也有别于司法机关的司法监督，它不带强制性，而是以提出建议、批评的形式，以平等协商、直言相谏等方式与被监督者进行沟通交流。因而，人民政协的民主监督更带有民主的色彩、协商的色彩。

二、当前人民政协民主监督工作的现状和存在的问题

近年来，随着人民政协事业的快速发展，民主监督工作的制度化、程序化建设逐步推进，各级政协组织和政协委员针对党和国家的方针政策、重要事务提出了许多重要的意见和建议，对党和政府科学化、民主化决策，促进依法行政起到了重要作用。在履行民主监督职能的过程中还存在监督不够完善、不够到位的问题。当前，人民政协民主监督还程度不同地存在亟待解决主要问题：

(一)对民主监督缺乏准确的认识。一方面，一些地方党政领导对人民政协的性质、地位和作用认识不到位，接受民主监督的自觉性不强，有的甚至认为政协的民主监督没有“约束力”，是“软监督”，“可听可不听”，认为政协民主监督“可有可无”，甚至是“没事找事”， 对政协的民主监督采取应付的态度。另一方面，一些政协领导和委员自身思想认识不到位，认为民主监督“作用不大”、“说了白说”、“提了也白提”，缺乏热情；“搞监督影响关系，得罪人”，与其说了得罪人，倒不如装糊涂不监督。

（二）民主监督制度不健全。一是民主监督的制度建设不够健全。对于人民政协民主监督具体的法律规定,至今仍然缺乏,尤其是目前政协民主监督仅仅在政协章程及有关文件上只有原则性体现,没有配套的措施和必要的程序,政协开展活动，主要依据是《政协章程》。而《政协章程》是政协组织内部的组织规程和办事规则，对组织以外没有约束力。《宪法》只是对政协组织的性质作了原则性表述，但政协开展什么工作、达到什么目标、怎么开展工作，没有相应的法律规范，缺乏法律上的依据。开展民主监督，在具体操作上存在较大的随意性, 监督缺乏刚性和硬度，难以对监督对象产生实质性影响。二是民主监督的各种保障机制还不够健全。有的地方政协委员的民主权利得不到保障,履行监督职责时受到不公正的对待。如有些政协委员被聘为监督员,因提出批评意见,其监督员资格便“自然消失”等等。所有这些都影响民主监督的有效开展。三是政协履职尽责的自我约束机制不严，如民主监督责任制、成效评估制、考核制、奖励制度不健全。

（三）民主监督程序不完善，民主监督知情明政难，没有真正建立起从知情、沟通到反馈的工作程序，在具体操作上存在一定的随意性。虽然在制度层面上设计了诸如列席重要会议、定期通报情况、定期和不定期听取汇报等。但多数是写在纸上，说在口上，执行上可有可无，随意性大而流于形式。比如，有的政协组织及政协委员缺乏必要的知情权，参与程度低，无从实施民主监督。有的政府部门对处理政协民主监督提出的意见、批评和建议，还缺乏具体工作细则和明确的工作程序，缺乏有效沟通和反馈措施，导致政协提出的意见或建议时常没有回音，客观上使民主监督往往流于形式。

（四）民主监督乏力。政协民主监督本身是一种非权力监督，而监督对象大都是实权在握的党政机关和部门，民主监督以非权力对权力显得软弱无力，“说轻了不管用，说重了遭反弹”。监督存在“六多六少”现象，即监督一般事情多，监督重大事项少；监督基层单位多，监督领导单位少；事后监督的多，事前监督的少；监督中轻描淡写的多，敢于较真的少；提出的建议多，提出的批评少；监督提出的问题多，问题解决的少等。

三、创新创优政协民主监督的举措，促进系统完备的反腐倡廉法规制度体系建设的思路与对策

中共党的十八大以来，以习近平同志为总书记的中共党中央把反腐倡廉作风建设摆在突出位置，大刀阔斧整治“四风”，从严治吏落实八项规定，坚定果敢地推进党风廉政建设和反腐败斗争，深得党心民心，让人民真正看到了希望。前些时，全国政协召开常委会议，围绕“深入落实八项规定精神，以优良的党风政风带动民风社风”建言献策，这是本届全国政协第一次讨论政治性议题的专题议政性常委会议，在政治监督方面开了先例，对于地方政协更好地发挥职能作用，是有力的示范、促进和指导。因此，创新创优政协民主监督的举措，促进系统完备的反腐倡廉法规制度体系建设，提出以下几点建议：

（一）充分认识加强人民政协民主监督的重要意义。人民政协民主监督是我国社会主义监督体系的重要组成部分，是发展我国社会主义协商民主的重要实现形式，是在坚持四项基本原则的基础上通过提出意见、批评、建议的方式进行的政治监督。它是参加人民政协的各党派团体和各族各界人士通过政协组织对国家机关及其工作人员的工作进行的监督，也是中国共产党在政协中与各民主党派和无党派人士之间进行的互相监督。加强人民政协民主监督，有利于加强和改善中共党的领导，有利于促进系统完备的反腐倡廉法规制度体系建设，有利于改进政府工作，有利于维护人民群众利益，有利于促进经济发展和社会和谐稳定。

重点是进一步提高对人民政协民主监督的认识，增强民主监督的责任感和使命感。一方面，各级中共党委、政府要积极支持政协开展民主监督工作，切实把政协民主监督摆上重要议事日程，更加自觉地接受人民政协的民主监督，对政协委员提出的意见、建议和批评，要高度重视，认真办理；对抵制和阻挠民主监督甚至打击报复的行为，有关部门要严肃查处。另一方面，政协要适应新形势新任务的要求，不断提高政协委员的综合素质，更加熟悉和把握民主监督的基本特点、主要内容和主要形式，提高监督的水平，以保证政协民主监督的顺利实施。

（二）积极推进政协民主监督的法制化建设，在制度保障上要有新的机制。一是根据《中共中央关于加强人民政协工作的意见》的要求，制定出加强民主监督工作的具体制度，就民主监督的目标、范围、内容、方式、程序提出可操作性的规范，把接受政协民主监督的情况作为检验各级党政领导水平和执政能力的重要内容，作为考核党政部门工作的重要依据。二是建立民主监督意见的落实反馈制度，完善意见征询、办理、回复、督查、采纳落实等方面的具体措施。三是建立民主监督的运行制度，对知情环节、沟通环节、反馈环节等作出明确的可操作性规定，推进工作的有序运行。重大事项的专项监督、重点难点的重点督查、典型事例的个事监督。四是完善民主监督的保护机制，确保委员提出批评、发表不同意见的自由，保障委员的民主监督权利。民主监督最终要靠规范和制度作保证，必须积极推进履行民主监督职能的制度化、规范化和程序化。坚持背靠背调查研究、面对面交换意见、心贴心帮助整改、实打实民主评议的监督方式，确保民主监督工作有组织、按程序、讲规范、有成效。

（三）创新创优政协民主监督的举措。重点是提高民主监督的有效性、确保民主监督效果。首先政协要主动加强同各级党委、政府有关部门及社会团体在民主监督方面的紧密配合,认真征求和听取有关部门的意见、建议,扬长避短,优势互补,有效地开展民主监督。人民政协开展民主监督，必须自觉做到与中共党委同心、与政府合拍，切实做到监督不越位，帮忙不添乱。第二是摆正位置,选准角度,突出重点,注意方法。政协开展民主监督的内容广泛,形式多样,只有摆正位置,选准角度,突出重点,注意方法,才能取得好的效果。尤其是在民主监督过程中要注意选好议题，找准切入点。政协章程规定的监督内容是从整体上、宏观上讲的，在具体组织活动中必须选准角度，紧紧围绕中共党委、政府的中心工作，围绕人民群众反映强烈的热点难点问题，围绕党政机关司法机关存在的突出问题，从全局出发，从小处入手，小中见大，举一反三。同时应讲求方法，增强协同性。人民政协既要敢于监督，更要善于监督。在具体活动中必须做到态度诚恳，思想耐心，讲求方法，把握分寸。要通过主动联系，加强沟通，争取被监督对象的配合支持。有意见提批评，必须依据法律、政策，注重事实，做到言之有物，言之有据，言之有理，言之有度，就事论事，不戴帽子，不上纲上线，乱加分析，要使被监督对象心悦诚服，从而收到预期的效果。尤其是应借助外力，增强联动性。要紧紧依靠中共党委的重视，努力争取政府的支持，这是政协民主监督能否有效推进的关键，真正做到监督不越位,帮忙不添乱。第三是注重调查研究,努力提高政协民主监督的水平和质量。政协要充分发挥其代表性强、联系面广、智力密集、位置比较超脱的优势,认真分析研究改革发展过程中的热点难点问题,广开言路、广辟渠道、多层次多方面地反映人民群众的批评和意见,努力拿出高质量、可操作的对策来。第四是政协委员要内强素质、外树形象。政协委员作为民主监督主体，在一定程度上，可以说监督效果的好坏直接取决于政协委员的素质。政协的民主监督属于群众性监督范畴。应该说是靠我们自身的真知灼见去监督。因此，作为监督主体的政协委员在民主监督过程中，要客观公正，是非分明，不掺杂私心杂念，监督公开透明；态度要严肃认真，不敷衍，不走过场，树立政协的威信。为此，要学习掌握必备的理论知识，不断提高深入调查研究的能力和水平，不断提高提出意见和建议的水平，既能准确、正确地提出问题，又能提出切实可行、可操作的改进措施或解决问题的方案。同时，还要敢于监督，善于监督。在监督中，既要有高度的社会责任感，又要顾全大局，与中共党委、政府同心同向；既客观公正，又机动灵活。政协委员只有以身作则,模范遵纪守法，遵守公共道德,做到自身正,才能理直气壮地监督别人。俗话说得好，打铁还需本身硬。

（四）探索、创新、创优政协民主监督的新形式和新途径。当前要适应我国民主政治建设的新形势、新特点、新要求，除对国家宪法、法律和法规的实施，重大方针政策的贯彻执行，国家机关及其工作人员进行宏观层面的监督之外，还要围绕中共党委、政府的中心工作，选择社会关注、群众关心、影响较大的热点、难点问题，开展微观层面的监督。在完善已有民主监督形式的基础上，要积极探索民主监督与与党内监督、法律监督、行政监督、舆论监督紧密结合，与政协常规工作紧密结合等新形式和新途径。通过与舆论监督相结合，借助舆论监督的力量扩大政协民主监督的影响力；加强与人大的沟通和合作，通过联合开展执法情况的调研视察，使政协的民主监督和人大的法律监督优势互补，形成监督合力；加强与纪检部门的监督相结合，联合纪委、监察部门对有关问题开展专项调查视察，积极配合他们扎实开展行风评议工作，深化民主监督效果，使民主监督经常化、专门化；加强与各民主党派、工商联和人民团体的沟通联系，加强政协各专委会之间、各界别小组之间的工作联动，加强各级政协的协作配合，统筹推进，提高民主监督的科学化水平。通过探索创新创优实践，逐步形成民主监督与舆论监督、行政监督、司法监督、党内监督和社会监督等相结合的监督体系，真正形成监督合力，发挥各种有效形式的互补作用。简言之，创新创优政协民主监督的主要形式有：会议协商监督、专项集体民主监督、民主监督员监督、民主评议监督、提案监督、委员视察监督、反映社情民意监督、参加党政部门组织的监督、联合联动监督和其他形式监督等。

（五）注重日常监督与重点监督相结合，突出重点监督，在解决好重点问题上下功夫。把关注群众日常生活中的一般问题同关注经济社会发展中的重大问题结合起来。对于微观问题的监督，关键是发挥政协联系广泛的优势，依靠各界委员反映群众意见并使之经常化，做到随时发现、随时提出、随时解决。而对宏观问题的监督，关键是发挥政协民主监督作为一种高层次政治监督特有的影响力，有重点、有组织、有计划地进行。民生问题无小事。政协就是要始终围绕人民群众最关心、最直接、最现实的利益问题和社会普遍关心的热点、难点问题开展民主监督，反映人民群众的诉求，促进问题的妥善解决。同时坚持把全局性的问题作为民主监督的重点，强化民主监督。就目前来说，在贯彻落实八项规定中存在什么突出问题，人民群众了解最清楚，感受最真切。因此只有以人民群众最关切的问题为导向，找准民主监督的发力点和着力点，政协的民主监督才有力量。同时在这场系统完备的反腐倡廉法规制度体系建设中，除了严厉惩治就是制度建设，我们要发挥政协人才库、智囊团的优势，在制度建设方面更多地思考，更多地建言。这些都是政协开展民主监督的重点。我们要充分运用好富有政协特色的监督手段，寓民主监督于经常性工作之中，努力做到群众反映什么问题突出，我们监督的重点就跟进到哪里，我们监督的触角就延伸到哪里，只有敢向问题“叫板”，群众才会“叫好”。

习近平总书记提出的努力形成系统完备的反腐倡廉法规制度体系，是一个既有伟大的现实意义，又有深远的历史意义的系统工程。政协的民主监督只要认真学习和贯彻习近平总书记一系列重要讲话精神，提高民主监督的针对性，增强准确性，敢于监督，善于监督，完全是大有可为也是大有作为的。当前就要针对贯彻落实八项规定开展民主监督，就要着眼于“不敢腐”“不想腐”“不能腐”的制度建设，牢牢抓住这些针对性问题，创新创优民主监督的举措，既要突破眼界的局限，客观真实掌握第一手材料，又要打破利益的藩篱，跳出各自群体看问题；还要积极营造一种大家愿意发表意见的环境、有序发表意见的条件，形成各种意见能够得到充分反映并合理采纳的机制，才能不断提高民主监督的实效，促进系统完备的反腐倡廉法规制度体系的建设。